II SA/Łd 924/13

Dnia 15 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 roku sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego A Spółki z o.o. w Ł. kwotę 5100 (pięć tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] uchylającą własną decyzję z dnia [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, w części dotyczącej formy jej płatności w ratach rocznych, i w tym zakresie orzekającą o ustaleniu jednorazowej formy płatności. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o: 1. ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 65 760 złotych dla A Spółki z o.o. w Ł., właściciela nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 17/19, oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr: 242, [...], w obrębie[...], o powierzchni 11304 m2, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: 242/1, 242/2, 242/3, 242/4, 242/5, 242/6, 242/7, 242/8, 242/9, 242/10, 242/11, 242/12, 242/13, 242/14, 242/15, 242/16, 242/17, 242/18, 242/19, 242/20, 242/21, 242/22, 242/23, 242/24, 242/25, 242/26, 242/27, 242/28, 242/29, 242/30; 2. rozłożeniu ustalonej wyżej opłaty na 10 rat rocznych, płatnych w następujących terminach: I rata w wysokości 13 152,03 złotych po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a każda następna rata w wysokości 5 845,33 złotych wraz z oprocentowaniem określonym w punkcie 5, corocznie w terminie do dnia 31 marca każdego roku kalendarzowego, począwszy od roku następującego po tym, na który ustalony został termin zapłaty I raty - z zastrzeżeniem dopełnienia czynności, o których mowa w punkcie 3 decyzji, w ustalonym terminie; 3. zabezpieczeniu należności gminy z tytułu rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, poprzez złożenie przez właściciela, do dyspozycji gminy - Urzędu Miasta Ł., weksla "in blanco" z poręczeniem wekslowym wraz z odpowiednimi deklaracjami wystawcy i poręczyciela, dołączonymi do weksla. Określił, iż w terminie 7 dni, od dnia doręczenia niniejszej decyzji, należy zgłosić się wraz z poręczycielem do siedziby Urzędu Miasta Łodzi, w celu podpisania i złożenia wyżej opisanego weksla i deklaracji; 4. tym, iż w przypadku niedopełnienia wyżej wskazanych czynności w wyznaczonym terminie, Prezydent Miasta Ł., na mocy art. 162 § 2 k.p.a., uchyli niniejszą decyzję w części odnoszącej się do rozłożenia opłaty na raty, co skutkować będzie wymagalnością całości opłaty w terminie określonym w art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. 5. ustaleniu, że raty podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] nr [...] działając na podstawie art. 162 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z art. 98a i art. 147 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102., poz. 651 ze zm.), uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej formy jej płatności w ratach rocznych i w tym zakresie orzekł o ustaleniu jednorazowej formy płatności opłaty adiacenckiej, zakreślając termin 14-dniowy, od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczną. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, iż wobec niewypełnienia warunku zabezpieczenia należności w sposób określony w punkcie 3 decyzji z 29 kwietnia 2013 r., nr 28/2013, organ na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. uchylił tę decyzję, w części dotyczącej formy płatności i orzekł, iż opłata adiacencka płatna jest jednorazowo. Odwołanie wniosła A Spółka z o.o. w Ł., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 162 § 2 k.p.a., poprzez orzeczenie o skutkach nie spełnienia warunku w sytuacji, gdy samo istnienie oraz określenie warunku zostało poddane kontroli instancyjnej. Zdaniem Spółki, zaskarżone rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne, bowiem nie uwzględnia faktu poddania rozstrzygnięcia, zawartego w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] kontroli wobec złożenia od tejże decyzji odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] nr[...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu odwoławczego podkreślając, iż A Spółka z o.o. miała wiedzę i świadomość co do tego, jakie skutki prawne zrodzi niedopełnienie przez nią czynności określonych decyzją z [...] nr[...]. Zdaniem organu, oczywistym jest, iż wobec rozłożenia kwoty opłaty na raty, koniecznym było dokonanie przez gminę dla ochrony jej interesu należytego zabezpieczenia wierzytelności, w tym przypadku zabezpieczenia wekslowego, gdyż działanie takie pozostaje w zgodzie z art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. A Spółka z o.o. w Ł. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 162 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na orzeczeniu o skutkach nie spełnienia warunku w sytuacji, gdy samo istnienie oraz określenie warunku zostało poddane kontroli sądowej; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. zaniechanie zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy istnieje zagadnienie wstępne związane z sądowoadministracyjną kontrolą zgodności z prawem warunku ustanowionego w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia faktu poddania rozstrzygnięcia, zawartego w decyzjach organów obu instancji ustalających opłatę adiacencką kontroli sądowoadministracyjnej. Natomiast w ocenie Spółki zaskarżenie warunku stanowiącego w istocie rzeczy zagadnienie wstępne w stosunku do rozpoznawanej kwestii wykonania warunku umożliwiającego rozłożenia należności pieniężnej na raty winno skutkować obligatoryjnym zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tymczasem organ drugiej instancji, z niezrozumiałych przyczyn nie zawiesił postępowania na wyżej wskazanej podstawie, lecz całkowicie niezasadnie zastosował art. 162 § 2 k.p.a., powodując tym samym, iż rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej ma charakter niepewny, gdyż w razie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] zaistniałaby sytuacja, w której usunięcie z obrotu prawnego decyzji zawierającej niezgodne z prawem określenie warunku powodowałoby niekorzystne skutki dla strony, w postaci uniemożliwienia uiszczania opłaty adiacenckiej w ratach, co z kolei było uzależnione od wykonania tego, niezgodnego z prawem warunku. W konsekwencji uniemożliwiałoby to ponowne określenie warunku zgodnie z prawem i jego wykonanie przez stronę, a tym samym skorzystanie z przyznanego uprzednio przywileju ratalnej spłaty należności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w treści zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postepowanie w sprawie niniejszej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 800/13. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2014 roku podjęto zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) - powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Istotne znaczenie dla wyniku kontroli tej sprawy ma fakt, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, II SA/Łd 800/13, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...][...] w części, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w punktach 3 i 4 oraz oddalił skargę w pozostałej części. Sąd uznał, iż forma zabezpieczenia rozłożonej na raty należności z tytułu opłaty adiacenckiej, przez złożenie weksla "in blanco" została przez organ zastosowana w sposób autorytatywny, poza wolą strony. Bo chociaż zabezpieczenie było obowiązkowe, to weksel "in blanco" nie jest jedyną prawnie dopuszczalną formą, a wierzytelności z tytułu rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej można było zabezpieczyć także w inny dozwolony prawem sposób, po wcześniejszym uzyskaniu stanowiska od strony co do sposobu zabezpieczenia spłaty rat. W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok ten korzysta również w powyższym zakresie z powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.). W konsekwencji tego zaistniał taki stan rzeczy, że po dacie wydania zaskarżonej decyzji została usunięta z obrotu prawnego decyzja stanowiąca podstawę jej wydania. Albowiem Sąd, eliminując z obrotu prawnego decyzję z dnia [...] nr [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...][...], w części dotyczącej formy zabezpieczenia należności rozłożonej na raty (pkt 3 decyzji) oraz konsekwencji niedopełnienia przewidzianego w punkcie 3 zabezpieczenia, polegających na uchyleniu możliwości rozłożenia opłaty na raty i wymagalnością całej kwoty w zakreślonym terminie (pkt 4 decyzji), spowodował iż odpadła podstawa do wydania zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji, skoro decyzje organów administracji obu instancji, w części istotnej dla bytu zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego na mocy prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, zaistniała określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona. Skutkuje to koniecznością uwzględnienia skargi przez sąd i uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stosownie do unormowania wynikającego z art. 135 p.p.s.a., wobec stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a więc podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przy czym, dla zastosowania tego trybu nie ma znaczenia, czy stwierdzone uchybienie miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Chodzi więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania. W tym wypadku ustawodawca wskazuje, że ochrona obiektywnego przodu prawnego – zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.) jest wartością wyższą niż zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Wydanie aktu administracyjnego, którego podstawę stanowi decyzja, w odniesieniu do której stwierdzono jej niezgodność z prawem, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów, a w takim wypadku w odniesieniu do tegoż aktu zachodzą podstawy do stwierdzenia istnienia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. Nie można bowiem pojęcia naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między określona normą prawną, a sposobem jej zastosowania przez organ administracji. Sąd podziela pogląd, iż w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 14 listopada 2006 r., II OSK 1321/05, LEX nr 317405 oraz z dnia 9 grudnia 2011 r., II OSK 807/11, LEX nr 1152190). Taka bowiem sytuacja występuje w niniejszej sprawie, bowiem po dacie wydania aktu kontrolowanego usunięto z obrotu prawnego decyzje w takim zakresie, który stanowił podstawę do wydania zaskarżonego aktu. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1lit b w związku z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego postanowił stosownie do regulacji zawartej w art. 200, 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt 1a i § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 490), d.j.