II SA/Łd 927/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Protokolant asystent sędziego Ż. Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2007 roku sprawy ze skargi H. i T.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń oddala skargę. - Decyzją Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. i T. małżonków T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń w budynku mieszkalnym, usytuowanym w A. przy Placu A 10a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji w trakcie wyjątkowo opieszale prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, iż właściciele przedmiotowego budynku dysponują pozwoleniem na jego budowę i użytkowanie. Z informacji uzyskanych z Krajowego Rejestru Sądowego i Urzędu Gminy A. wynikało, że wskazana w piśmie małżonków T. firma A, która miała prowadzić działalność na pierwszym piętrze budynku usytuowanego w A. przy Placu A 10a., nie figuruje w rejestrze. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż nie dokonując oględzin stanu faktycznego, po powzięciu informacji, że w dniu [...] G. i W. małżonkowie S. dokonali w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Z. zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na biurowe znajdujących się na pierwszym piętrze budynku usytuowanego w A. przy Placu A 10a, przyjętego przez ten organ bez sprzeciwu pismem z dnia [...] znak: [...], organ pierwszej instancji uznał dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego za bezprzedmiotowe i umorzył je decyzją z dnia [...] Nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania H. i T. małżonków T. od tejże decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na istotną, wymagającą wyjaśnienia kwestię, kiedy faktycznie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, to jest czy dokonano tego przed, czy po złożeniu przez inwestorów zgłoszenia zamiaru zmiany funkcji pomieszczeń. Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. uzyskał nowe dowody w postaci: oświadczeń świadków: E.Z., E.P. i L.M., umów najmu lokali na cele mieszkalne z dnia [...] i z [...] oraz umowy z dnia [...] o najem lokalu biurowego od dnia 1 września 2005 r., a także protokołu z przeprowadzonej w dniu [...] rozprawy administracyjnej z udziałem stron oraz przedstawiciela organu administracji architektoniczno – budowlanej. W następstwie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, iż na podstawie uzyskanego materiału dowodowego nie można ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że przed dniem [...], a także przed upływem 30 dni po tej dacie, nastąpiła zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na biurowe. Organ wskazał nadto, iż zaniedbanie organu nadzoru budowlanego polegające na bezczynności w sprawie przed rozpatrzeniem zgłoszenia dokonanego przez G. i W. małżonkowie S. organowi administracji architektoniczno - budowlanej, nie może przesądzać o uznaniu za wiarygodne stanowiska skarżących, że zmiana sposobu użytkowania miała miejsce przed dokonaniem zgłoszenia. W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał w dniu [...] decyzję Nr [...] (znak: [...]), którą po raz kolejny umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń w budynku mieszkalnym przy Placu A 10a w A., uzasadniając ją brakiem dowodów na to, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła przed dokonaniem zgłoszenia. Od decyzji tej wnieśli odwołanie H. i T. małżonkowie T. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania, niedokonanie wizji w terenie po złożeniu przez skarżących pisma o samowolnej zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń oraz naruszenie prawa proceduralnego co miało wpływ na wynik postępowania oraz naruszenie zasad postępowania określonych w przepisach art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.. W ocenie organu odwoławczego, który rozpoznał wniesione odwołanie, organ pierwszej instancji słusznie nie uznał jako materiału dowodowego oświadczeń E.P. i L.M. powołujących się jedynie na obserwacje z zewnątrz obiektu, w którym na parterze legalnie prowadzona była działalność handlowo – usługowa. Z oświadczeń tych nie wynikało, aby świadkowie ci kiedykolwiek, przed dniem [...] byli wewnątrz przedmiotowych lokali. Organ odwoławczy nie znalazł także podstaw do kwestionowania prawidłowości przyjęcia zgłoszenia. W jego ocenie inwestor spełnił wszystkie, wynikające z art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, wymogi formalne w tym zakresie. Dlatego też nie uznał zarzutu skarżących dotyczącego niezgodności funkcji piętra z umową sprzedaży działki nr 518/2, w której powołano nie obowiązujący obecnie plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono przy tym, że wszelkie kwestie sporne dotyczące naruszenia warunków umowy sprzedaży nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego lecz do sądów powszechnych. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na to, że choć postępowanie organu pierwszej instancji w początkowej fazie obarczone było nieprawidłowościami dotyczącymi procedury wyjaśniającej, to jednak nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia końcowego. W dniu [...] H. i T. małżonkowie T. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się jej uchylenia w całości, a także wyeliminowania z obrotu prawnego poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]. Skarżący zarzucili organom nadzoru budowlanego naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności w zakresie przepisu dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania, to jest art. 71a ustawy – Prawo budowlane, niewyjaśnienie okoliczności prawnych i faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez niedokonanie czynności sprawdzających, czy właściciel budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy Placu A 10a w A. dokonał wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi faktu zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się na pierwszym piętrze tego budynku w dniu [...] oraz naruszenie przepisów prawa proceduralnego, które miało wpływ na wynik postępowania, w szczególności w zakresie naruszenia przepisów art. 80, art. 85 i art. 105 par. 2 k.p.a. oraz zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zawarta w skardze argumentacja nie zawiera treści mogących mieć wpływ na stanowisko organu, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco omówił okoliczności przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Podstawą rozstrzygnięcia postępowania w niniejszej sprawie jest przepis art. 105 par. 1 k.p.a., który stanowi o tym, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Postępowanie administracyjne ze swej istoty zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w kwestii indywidualnych praw i obowiązków strony. Jednakże nie w każdym wypadku owe merytoryczne rozpoznanie sprawy jest możliwe. Okolicznością, która uniemożliwia takie rozstrzygnięcie jest stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania. W każdej takiej sytuacji organ administracji jest zobowiązany do umorzenia postępowania w trybie art. 105 par. 1 k.p.a..(vide: wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 roku w sprawie I SA/Kr 1141/97, LEX nr 33605). Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.(vide: wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 roku w sprawie IV SA 1225/96, LEX nr 43250, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 roku w sprawie III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 18 maja 1998 roku w sprawie II SA 76/98, LEX nr 43176). Na gruncie niniejszego postępowania wypadałoby zgodzić się z organami administracji obu instancji, iż mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania wszczętego w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego Analizę postępowania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od wskazania, iż okolicznością o fundamentalnym znaczeniu dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia jest treść i termin złożenia zawiadomienia organowi architektoniczno – budowlanemu przez osoby ubiegające się o zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Dalej przepis ten stanowi, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Stosownie do treści przepisu art. 82 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organem właściwym w tym zakresie jest organ architektoniczno - budowlany. Przepis art. 71 ust. 2 omawianej ustawy stanowi, iż w dokonanym zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a także wskazuje jakie dokumenty do zgłoszenia należy dołączyć. Istotną konsekwencją omawianej instytucji prawnej jest to, iż zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia (art. 71 ust. 4 omawianej ustawy). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż osoby ubiegające się o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń, w dniu [...] dokonały zgłoszenia organowi architektoniczno – budowlanemu, zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na biurowe, znajdujących się na pierwszym piętrze budynku usytuowanego w A., przy Placu A 10a. Powyższe zgłoszenie dokonane zostało w trybie przepisu art. 71 ustawy – Prawo budowlane. A wobec tego, iż organ architektoniczno – budowlany w zakreślonym terminie 30 dni, liczonych od dokonania zgłoszenia, nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji, dokonane zgłoszenie stało się skuteczne i wywołuje skutki prawne. Skutki te mają kapitalne znaczenie dla ocenianego postępowania organów nadzoru budowlanego. Konsekwencją dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na biurowe i upływu określonego w prawie terminu jest to, iż osoby ubiegające się o zmianę sposobu użytkowania określonych pomieszczeń nabyły prawa, które winny być chronione. Potrzeba ochrony nabytych uprawnień wynika stąd, iż osoby ubiegające się o zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego zastosowały się do obowiązującego prawa i poddały się określonej w ustawie procedurze notyfikacyjnej. Dla nabycia owych praw pozostaje bez znaczenia okoliczność, iż nie wynikają one z ostatecznej decyzji administracyjnej. Procedura ograniczająca się wyłącznie do notyfikacji organowi określonych działań, połączona z brakiem reakcji tych organów w zakreślonym terminie i odpowiedniej formie jest przejawem ograniczenia za strony państwa w ścisłej reglamentacji określonych typów stosunków społecznych. Nie oznacza to jednak, iż uprawnienia nabyte przez stronę postępowania z wyniku takiego sposobu zakończenia sprawy mają w jakimkolwiek zakresie ułomny charakter. Tym samym, ustalenie przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, iż owa zmiana użytkowania wynika z dokonanego zgłoszenia i upływu zakreślonego prawem terminu do wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu, winno samodzielnie uzasadniać bezprzedmiotowość dalszego postępowania i konieczność umorzenia postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 71a omawianej ustawy. Badanie okoliczności związanych z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego winno być elementem analizy dokonanej przez organ architektoniczno – budowlany w toku postępowania zainicjowanego zawiadomieniem o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Skoro jednak organ ten przyjmując zawiadomienie nie zgłosił w zakreślonym terminie sprzeciwu, to tym samym nastąpiło nabycie przez stronę stosownych uprawnień, a z proceduralnego punktu widzenia postępowanie to uległo zakończeniu. Rozstrzyganie w toku niniejszego postępowania przed sądem o prawidłowości działań organu architektoniczno – budowlanego nie może mieć miejsca, bowiem ocenie sądu poddana jest wyłącznie decyzja organu nadzoru budowlanego, wydana w innym przedmiocie, którego związek z działaniami organu architektoniczno – budowlanego ma charakter jedynie funkcjonalny. W toku niniejszego postępowania nie sposób również odnieść się do zarzutów podnoszonych w skardze, a wskazujących na brak prawnej możliwości dokonania przekształceń sposobu użytkowania obiektu z uwagi na postanowienia zawarte w umowie przenoszącej prawo do nieruchomości zabudowanej owym obiektem budowlanym, albo z uwagi na zapisy nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Elementy te winny być przedmiotem ewentualnej oceny w toku postępowania prowadzonego przez organ architektoniczno – budowlany, w trybie art. 71 ustawy – Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego byłby uprawniony do ich oceny jedynie wówczas gdyby wydawał rozstrzygnięcie merytoryczne w następstwie przeprowadzenia postępowania w trybie art. 71a omawianej ustawy, a więc wówczas gdyby nałożył na podmiot dokonujący samowolnej zmiany sposobu użytkowania określone obowiązki w trybie art. 71a ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Skoro jednak postępowanie zakończyło się rozstrzygnięciem formalnym o umorzeniu postępowania, to kwestie związane z prawną niemożliwością dokonania przekształcenia winny pozostawać poza sferą zainteresowania organu nadzoru budowlanego W świetle tego co zostało powyżej powiedziane wskazać wypada, iż zbędne były te działania organów nadzoru budowlanego, które zmierzały do ustalenia rzeczywistej daty zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Legitymowanie się przez osoby, które zmieniły sposób użytkowania obiektu budowlanego stosownym zawiadomieniem złożonym organowi architektoniczno – budowlanemu w trybie przepisu art. 71 omawianej ustawy, przy jednoczesnym upływie zakreślonego w ustawie terminu i nie wniesieniu przez ten organ sprzeciwu, winno stanowić jedyny element ustaleń organów nadzoru budowlanego prowadzący do wniosku, iż dalsze postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia jest bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu. Zlecanie przez organ odwoławczy organowi pierwszej instancji działań w zakresie ustalenia rzeczywistej daty zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji gdy osoba dokonująca zmiany legitymuje się zawiadomieniem dokonanym w trybie art. 71 omawianej ustawy, uznać wypada za działania sprzeczne z fundamentalną zasadą państwa prawnego ochrony praw nabytych. Skoro jednak owe zalecenia organu odwoławczego nie doprowadziły do wydania rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, to należy uznać, iż powyższe uchybienie nie miało wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W związku z tym co zostało powiedziane powyżej, uznając za zbędne postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie ustalenia daty rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, pominąć wypada w niniejszym uzasadnieniu analizę zasadności zarzutów wobec tegoż postępowania przytoczonych w skardze. Skoro wynik postępowania wyjaśniającego nie mógł mieć wpływu na treść wydanej decyzji, to nawet ewentualne jego błędy pozostają bez związku z wydaną decyzją. W tym stanie rzeczy skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 p.p.s.a.)