II SA/Łd 928/10

Dnia 4 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi "A" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w C., od decyzji Starosty [...] z dnia [...], ustalającej dopuszczalne poziomu hałasu w środowisku: dopuszczalny równoważny poziom hałasu wyrażony równoważnym poziomem dźwięku A dla pory dnia 55 dB i dla pory nocy 45 dB oraz zobowiązującej Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w C. do podjęcia działań mających na celu ograniczenie hałasu emitowanego do środowiska poprzez obłożenie murem dźwiękochłonnym budynku mroźni, pokrycia płytą obornicką o grubości 15 cm dachu mroźni – utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. poinformował Starostę [...] o przeprowadzonej kontroli, w trakcie której ujawniono, że w związku z działalnością Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w C. przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29.lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 178, poz. 1841). W związku z tym Starosta [...] wszczął postępowanie, zakończone wydaniem decyzji, ustalającą dla wspomnianej dopuszczalny poziom hałasu w środowisku (dopuszczalny równoważny poziom hałasu wyrażony równoważnym poziomem dźwięku A dla pory dnia: 55 dB i dla pory nocy: 45 dB) oraz zobowiązał ją do podjęcia działań, mających na celu ograniczenie hałasu emitowanego do środowiska. Powyższa decyzja została wydana na podstawie przepisu art. 115a oraz art. 362 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27.kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. nr 129 z 2006r., poz. 902 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sąsiedztwie zakładu znajdują się tereny zabudowy przemysłowej z tymczasową zabudową mieszkaniową, tereny produkcyjno – usługowe z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej oraz tereny zabudowy zagrodowej, związane z prowadzeniem gospodarstwa ogrodniczego i tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tereny te podlegają ochronie akustycznej, a emitowany w wyniku działalności Spółki hałas przekracza dopuszczalne normy, co wykazała kontrola. Organ stwierdził, że na klimat akustyczny ma wpływ sąsiedztwo drogi i linii kolejowej, niemniej jednak głównym źródłem hałasu są agregaty chłodnicze i sprężarki używane przez Spółkę. Po rozpatrzeniu odwołania, w którym Spółka podniosła, że w pobliżu zakładu znajduje się linia kolejowa i droga krajowa, odpowiedzialne za zwiększenie natężenia hałasu, w związku z czym dopuszczalny poziom hałasu powinien być ustalony na poziomie 60 dB w porze dziennej i 50 dB w porze nocnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że dopuszczalny poziom emisji hałasu musi być ustalany przy uwzględnieniu wskaźników przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29.lipca 2004r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 178, poz. 1841) i nie może być on ustalony na poziomie 60 dB i 50 dB, które to wartości dotyczą dopuszczalnego poziomu emisji hałasu przez inne źródła (drogi i linie kolejowe), których sprawa ta nie dotyczy. `W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w C. zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i 9 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i pominięcie słusznego interesu strony, naruszenie art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie, a w konsekwencji naruszenie art. 81 k.p.a. Ponadto strona skarżąca zarzuciła ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu w sposób nieprawidłowy z naruszeniem przepisu art. 114 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, błędne dokonanie ustaleń faktycznych, polegające na przyjęciu zaniżonego poziomu emisji hałasu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uchylając wyrokiem z dnia 28.maja 2007r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 197/07 decyzje organów obu instancji, stwierdził naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku sąd podkreślił, iż organ wszczął postępowanie zawiadomieniem z dnia 19.lipca 2006 r., natomiast dowód w postaci badania poziomu emisji hałasu i raport, który stanowił podstawę wydania decyzji został przeprowadzony przed wszczęciem postępowania (badanie emisji hałasu zostało przeprowadzone w dniu 19.czerwca i w nocy 20.czerwca 2006 r., zaś raport sporządzony został w dniu 28.czerwca 2006 r.). Zdaniem sądu rozpoznającego wówczas niniejszą sprawę, dowód w postaci pomiaru hałasu mógł zostać przeprowadzony dopiero po wszczęciu postępowania i zawiadomieniu stron o terminie i miejscu jego przeprowadzenia. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby organ doręczył stronie odpisy protokołu z badania hałasu i raportu, co uniemożliwiło ustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego. Organ nie mógł zatem przyjąć za udowodnioną emisję hałasu na wskazanym poziomie, tym bardziej, że strona kwestionowała wyniki badań, podnosząc, iż badania nie uwzględniały hałasu emitowanego przez linię kolejową oraz drogę. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14.listopada 2008r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1372/07 uchylił zaskarżony wyrok tutejszego sądu i przekazał temuż sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż sąd pierwszej instancji nie wykazał, by organy prowadzące postępowanie administracyjne rzeczywiście naruszyły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8, 9, 10, 77 i 81, a ponadto aby te naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jest wymagane przy uchyleniu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można skutecznie zarzucić zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów art.7, 8, 9, 10, 77 § 1 i 81 k.p.a. bez rozgraniczenia etapów postępowania kontrolnego i postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego) iw oderwaniu od akt sprawy, które świadczą o braku podstaw do formułowania takich zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji ani razu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do przepisów art. 115a i art. 362 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, które to przepisy stanowiły podstawę wydania decyzji. Ponadto sąd pierwszej instancji nie wziął w ogóle pod uwagę brzmienia tych przepisów, skoro główny zarzut sprowadza się do tego, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego organy przeprowadziły dowód w postaci pomiaru hałasu, czym został naruszony przepis art. 79 k.p.a. i inne przepisy postępowania wymienione wcześniej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, iż sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach w ogóle nie wziął pod uwagę innych przepisów, które miały zastosowanie w sprawie, a które powinien sąd uwzględnić z urzędu, a w szczególności przepisów ustawy z dnia 20.lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity Dz. U. nr 44 z 2007r., poz. 287), które dają szczególne kompetencje kontrolne wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 2.lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807), w której rozdział 5 jest poświęcony kontroli. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 31.marca 2009r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 956/08 powtórnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż organy administracji w niniejszej sprawie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazały na przepis art. 115a ustawy z dnia 27.kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów (...), że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Minister Środowiska natomiast, w myśl przepisu art. 113 tejże ustawy określa w drodze rozporządzenia dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. W rozporządzeniu z dnia 29.lipca 2004r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, Minister Środowiska ustalił dopuszczalne poziomy hałasu, zróżnicowane dla rodzajów terenów przeznaczonych odpowiednio: pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno – wypoczynkowe, oraz na cele mieszkaniowo – usługowe. W badanej sprawie obszar, z którego przenika hałas znajduje się na terenie, dla którego został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast wśród obszarów, na które hałas ten przenika znajdują się i takie tereny, dla których miejscowy plan nie został uchwalony. Rodzi to problemy z ustaleniem jakiego rodzaju ochrona przed skutkami hałasu należy się terenom – leżącym poza obszarem działania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – przeznaczonym funkcjonalnie na cele określone w przepisie art. 113 omawianej ustawy. Omawiając powyższą kwestię podniesiono, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ różnicuje tereny, o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Organ administracji publicznej ma obowiązek wskazać, do jakiej kategorii wymienionych w przepisie art. 113 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy, zalicza określony teren. Ratio legis tego obowiązku wiąże się z dwiema przesłankami. Po pierwsze, z zachowaniem jednolitości określania przeznaczenia terenu w przepisach planistycznych w odniesieniu do terminologii użytej w ustawie. Po drugie - odnosi się do procesu stosowania prawa, z umożliwieniem zakwalifikowania danego terenu przez organ podejmujący decyzję administracyjną do jednej z grup określonych w powyższym przepisie, w celu określenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla danego rodzaju terenu. Zakwalifikowanie terenu do danego rodzaju bądź rodzajów terenów, o których mowa wyżej, wiąże się w procesie stosowania prawa z koniecznością dokonania ustaleń w zakresie rzeczywistego przeznaczenia i charakteru terenu i skorelowania tych ustaleń z treścią przepisów. Zabieg ten wymaga stosowania odpowiedniej wykładni i ma w związku z tym charakter ocenny. Organ administracji publicznej powinien bowiem przesądzić, na podstawie ustaleń faktycznych, do jakiego rodzaju terenu dany obszar zaliczyć w kontekście nazewnictwa, występującego w planie zagospodarowania przestrzennego. Zasadniczym więc kryterium jakim organy powinny się kierować, jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie terenu oraz wykorzystanie terenów sąsiednich skonfrontowane z określeniami planu. O konieczności dokonywania przez organ administracyjny interpretacji ustaleń planistycznych przy określaniu przeznaczenia terenu przesądza także treść art. 114 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Na jego gruncie bowiem – w sytuacji, gdy dany teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o którym mowa w przepisie art. 113 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy – uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalane jak dla przeważającego rodzaju terenu. Natomiast ust. 3 powołanego art. 114 wskazuje, że jeżeli na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania znajduje się zabudowa mieszkaniowa, szpitale, domy opieki społecznej lub budynki związane ze stałym albo czasowym pobytem dzieci i młodzieży, ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne ale wyłącznie w budynkach. Powyższe pozwala na przyjęcie, iż pomimo tego, że obszar, na który następuje szkodliwe oddziaływania hałasu znajduje się poza terenem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to ustalenie dla tego obszaru wielkości dopuszczalnych poziomów hałasów powinny być dokonane tak, jak dla przeważającego rodzaju terenu. W ocenie Sądu oznacza to, iż w powyższym zakresie organy administracji prawidłowo zakwalifikowały obszar, na który oddziaływuje hałas. Naruszyły wszakże przepisy postępowania administracyjnego i to w sposób, uniemożliwiający pozostawienie kwestionowanych rozstrzygnięć w obrocie prawnym. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż na potrzeby niniejszego postępowania wykorzystano pomiary hałasu dokonane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł. Organ ten dokonał pomiarów emisji hałasu, wyznaczając dwa punkty pomiarowe na zewnątrz budynku zakładu A Spółki z o.o. Pierwszy licznik umieszczono w odległości 5 m od zakładu, gdzie natężenie hałasu wyniosło 55,7 dB w porze dziennej i 53,2 dB w porze nocnej, natomiast drugi usytuowano w odległości 1,5 m od budynku, gdzie poziom hałasu kształtował się odpowiednio dla pory dziennej i nocnej na poziomie 45,0 dB oraz 45,3 dB. Mając na uwadze powyższe wyniki pomiarowe niezrozumiałym było, w ocenie Sadu, przyjęcie przez organy administracji, że głównym i jedynym źródłem hałasu oddziaływującym na teren sąsiadującej, akustycznie chronionej zabudowy mieszkaniowej, jest sam zakład. Z powyżej wskazanych wyników pomiarów hałasu jasno wynika, że w pierwszym punkcie pomiarowym znajdującym się w większej odległości do zakładu (5 metrów) natężenie hałasu było wyższe niż w punkcie drugim umieszczonym jedynie 1,5 m od zakładu. W takim stanie faktycznym organy administracji zobligowane były do krytycznej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i tym samym dogłębnego ustalenia co jest przyczyną takiego stanu rzeczy. Bazując bowiem na zasadach logiki i biorąc pod uwagę li tylko zdrowy rozsądek oczywiste jest, że skoro w miejscu bardziej oddalonym od instalacji wywołującej hałas, poziom tego hałasu jest wyższy niż w punkcie pomiarowym bardziej do tej instalacji zbliżonym, to rodzi się co najmniej przypuszczenie, iż muszą istnieć jeszcze inne źródła hałasu, powodujące taki właśnie wynik pomiarowy. Przyczyn takiego stanu rzeczy może być wiele ale winny one być przez organ przeanalizowane i przynajmniej wykluczone aby nie było jak najbardziej uzasadnionego zarzutu nielogiczności w ocenie materiału dowodowego, stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe nieprawidłowości, zdaniem Sadu, w sposób oczywisty wpływają na treść wydanych rozstrzygnięć i tym samym determinują konieczność wyeliminowania powyższych decyzji z obrotu prawnego. Dodatkowo Sąd I instancji podniósł również, iż istnieje jeszcze jedna grupa okoliczności nakazujących krytycznie ocenić sposób stosowania prawa w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej. Przepis art. 362 § 1 i 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowi, iż w sytuacji gdy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: ← ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; ← przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W powyższej decyzji organ ochrony środowiska może określić: ← zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko; ← czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego; ← termin wykonania obowiązku. Powyższe uregulowanie stanowi podstawę prawną do nałożenia na podmiot, korzystający ze środowiska w nadmierny sposób, określonych obowiązków, zmierzające do ograniczenia tego oddziaływania lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Powyższa podstawa prawna nie oznacza jednakże, że organ w sposób dowolny może obowiązki kształtować. Obowiązek nałożony na skarżącą Spółkę w niniejszej sprawie nie znajduje natomiast oparcia w jakichkolwiek ustaleniach organu. Nie jest zatem możliwa weryfikacja prawidłowości tego wnioskowania organu, które doprowadziło do konieczności nałożenia na stronę tak skonkretyzowanego obowiązku dla osiągnięcia podstawowego celu prowadzonego postępowania, jakim jest ograniczenie hałasu emitowanego do środowiska. Tak więc należy wskazać, iż w powyższym zakresie rozstrzygnięcie podjęte przez organy pozbawione jest podstawy faktycznej, a tym samym narusza przepisy o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego. Po rozpoznaniu kolejnej skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 6.lipca 2010r., wydanym w sprawie o sygn.akt II OSK 1099/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA podniósł, iż skarga kasacyjna jest zasadna, w części w jakiej zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 190 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia wykładni przyjętej przez NSA w wyroku z dnia 14.listopada 2008r., wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 1372/07, którym to wyrokiem Sąd ten uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28.maja 2007r., sygn. akt lI SA/Łd 197/07 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z tym, Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok z dnia 31.marca 2009 r., był obowiązany zastosować się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a.. Oznacza to, że sąd I instancji rozpoznając sprawę przekazaną do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie zastosował się natomiast do wytycznych w tym zakresie, wskazanych w wyroku NSA z dnia 14.listopada 2008r., sygn. akt II OSK 1372/07. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucać naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. bez rozgraniczenia etapów postępowania kontrolnego i postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego) i w oderwaniu od akt sprawy, które świadczą o braku podstaw do formułowania takich zarzutów. Oznacza to, że obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi było dokonanie ponownej oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez właściwe organy zarówno na etapie czynności kontrolnych, jak i w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji powinien przy tym uwzględnić, że - jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - oba etapy przebiegały w oparciu o różne przepisy prawne. Etap postępowania kontrolnego opiera się o przepisy m.in. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23.grudnia 2004r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz.U. nr 283, poz. 2842), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29.lipca 2004r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. nr 178, poz. 1841), czy też ustawy z dnia 2.lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807 ze zm.), które precyzyjnie i szczegółowo określają tryb tego postępowania - rodzaje czynności, ich przebieg, warunki i kryteria. Naruszenie tych przepisów, poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli może doprowadzić do nieprawidłowych ustaleń faktycznych, co również będzie w takiej sytuacji naruszeniem przepisów k.p.a. Dlatego też, Sąd I instancji uchylając ponownie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] z powodu naruszeń przepisów k.p.a. powinien był zatem uwzględnić także wyżej wymienione przepisy, dotyczące prowadzenia kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.listopada 2008 r. stwierdził bowiem, że przedstawione działania organów, udokumentowane w aktach sprawy, najlepiej świadczą, że nie zostały naruszone przepisy postępowania, które wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w poprzednim wyroku z dnia 28.maja 2007r., a zatem przesądził, że w niniejszej sprawie nie występuje samoistne naruszenie przepisów k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31.marca 2009 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 5.września 2006 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wprawdzie podjął próbę wskazania naruszeń postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, to jednak dokonał tego nieprecyzyjnie. Uwagi i dalsze zalecenia sformułowane przez Sąd są ogólnikowe. Sąd ten bowiem nie wykazał, żeby wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miały istotny wpływ na wynik tej sprawy. O istotnym wpływie naruszenia takich przepisów można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy w razie braku tych naruszeń prawdopodobnie zostałoby wydane inne rozstrzygnięcie w tej sprawie. Zarzut Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dotyczący uznania przez organy administracji, że jedynym źródłem hałasu oddziaływującym na teren sąsiedni, akustycznie chroniony, jest sam zakład, kiedy z wyników pomiaru wynika, że istnieją jeszcze inne źródła hałasu na tych terenach, jest uzasadniony. Jednak Sąd kwestionując te ustalenia, powinien wskazać konkretne przepisy prawa materialnego i procesowego, które nakładają obowiązek na organy do tak wnikliwego i wszechstronnego dokonania pomiaru, a tego w przedmiotowej sprawie nie uczynił. Wynika to z tego, że wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku te "inne źródła hałasu" są w istocie tłem akustycznym w rozumieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23.grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz.U. Nr 283, poz. 2842). Zgodnie z załącznikiem Nr 8 do powyższego rozporządzenia, w którym szczegółowo określone są zasady i kryteria realizacji pomiarów hałasu, tło akustyczne tworzą wszystkie dźwięki występujące w danym punkcie pomiarowym, które nie pochodzą z zakładu, instalacji, urządzeń aktualnie badanych. Z tła akustycznego wyłącza się pojedyncze, sporadyczne dźwięki, których wpływ na pomiar hałasu od zakładu, instalacji czy urządzenia można wyeliminować przez chwilowe zatrzymanie procesu mierzenia lub analizę zarejestrowanego sygnału. Pomiar poziomu tła akustycznego przeprowadza się w zależności od możliwości wyeliminowania źródła hałasu, będącego przedmiotem oceny. Ponadto protokół z pomiaru hałasu, który obejmuje szczegółowe informacje dotyczące przebiegu i wyników pomiarów, powinien także wskazywać pomiar poziomu tła akustycznego (załącznik Nr 8, lit. G - dane rejestrowane w protokołach i sprawozdaniach z pomiarów - cyt. rozporządzenia). Z tych względów obowiązkiem organu, który powinien wskazać WSA w Łodzi, było przeprowadzenie rzetelnego pomiaru zgodnie z zasadami określonymi w cyt. wyżej rozporządzeniu oraz w oparciu o metodykę referencyjną w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. nr 129 z 2006r., poz. 902 ze zm.). Fakt, że nie zostało to zakwestionowane przez żadną ze stron nie przesądza o poprawności przeprowadzonych pomiarów. Przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska zawierają w swej treści nie tylko przepisy prawa materialnego, ale także przepisy prawa formalnego, na co wskazywał już NSA w wyroku z 14.listopada 2008r. Oznacza to, że zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali pierwszeństwo w stosowaniu mają te przepisy postępowania zawarte w tej ustawie z wyłączeniem przepisów uregulowanych w innych ustawach, w tym również w k.p.a. W związku z tym uzasadnione jest stosowanie reguł postępowania wskazanych w ustawie Prawo ochrony środowiska i w przepisach podustawowych wydanych z upoważnienia tej ustawy. Wymogów powyższych zaskarżony wyrok nie uwzględnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazując na naruszenia przepisów prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, powinien wskazać nie tylko przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, przesądzające o wadliwym postępowaniu, ale także te przywołane powyżej, które wskazują konkretnie zakres działań kontrolnych organów. W omawianej sprawie Sąd I instancji przyjął, że ustalenia organu dotyczące zagospodarowania oraz przeznaczenia terenów sąsiadujących z zakładem, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został uchwalony, są bezsporne i prawidłowe tj.: terenów zabudowy przemysłowej z tymczasową zabudową mieszkaniową, terenów produkcyjno-usługowych z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej oraz terenów zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa ogrodniczego i terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Mając na uwadze te ustalenia, należy zauważyć, że prawidłowo dokonane pomiary w przedmiotowej sprawie polegają na lokalizacji punktów pomiarowych dla celów ustalenia i kontroli warunków korzystania ze środowiska np. w przypadku zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, szeregowej itp. z działkami funkcjonalnie związanymi z tą zabudową - na terenie działki na wysokości 1 ,5 m nad powierzchnią terenu oraz przy elewacji budynku w odległości od 1 do 2 m od tej elewacji, w świetle okien tego budynku. Ponadto, gdy nie ma technicznych możliwości wykonania pomiarów hałasu w świetle okien, pomiary należy wykonywać tylko na wysokości 4 ± 0,2 m nad powierzchnią terenu. Lokalizując punkt pomiarowy należy ponadto mieć na uwadze, że jeżeli granicę między zakładem a terenem objętym ochroną przed hałasem stanowi element ekranujący (np. mur, parkan, budynek), punkt pomiarowy sytuowany jest na terenie podlegającym ochronie przed hałasem, poza obszarem cienia akustycznego wytworzonego przez tę przegrodę. Jak wynika z tych unormowań, pomiar przeprowadza się na terenie objętym prawną ochroną przed hałasem, a nie na terenie, z którego hałas jest emitowany. Natomiast dodatkowo należy zauważyć, że Sąd I instancji w kwestii nałożenia na stronę obowiązku podjęcia działań mających na celu ograniczenie emitowanego hałasu, trafnie uznał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez organ administracji decyzji w trybie art. 362 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowiącego materialnoprawną podstawę nałożenia tego obowiązku, organ powinien w sposób wyczerpujący, mając na uwadze zasady postępowania, wyjaśnić swoje faktyczne ustalenia w tym zakresie. Dopiero bowiem wówczas możliwa byłaby odpowiedź na pytanie, czy ten materiał dowodowy upoważniał w świetle obowiązującego prawa materialnego do nałożenia takiego, a nie innego obowiązku. Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w tej sprawie w dniu 14.listopada 2008 r., czyli mógł się kierować tylko wykładnią prawa materialnego i procesowego dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie jest zatem prawidłowe stanowisko sądu I instancji, który ponownie uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na tej samej podstawie prawnej i dalej nie wskazuje, żeby przywołane w uzasadnieniu wyroku z dnia 31.marca 2009 r. naruszenie przepisów postępowania miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji, tak jak w pierwszym wyroku, nie podjął działań mających na celu wyjaśnienie kwestii, jaki wpływ na wynik sprawy ma naruszenie przepisów postępowania, tym samym nie zastosował się do wykładni prawa dokonanej w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego też zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez sąd I instancji przepisu art. 190 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreślona kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu, określonym w powołanych wyżej przepisach. W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, iż na podstawie art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że obowiązkiem Sądu I instancji jest dokonanie ponownej oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez właściwe organy zarówno na etapie czynności kontrolnych, jak i w postępowaniu administracyjnym. Uwzględnić przy tym należy, że oba etapy przebiegały w oparciu o różne przepisy prawne. Etap postępowania kontrolnego opiera się o przepisy m.in. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23.grudnia 2004r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29.lipca 2004r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz ustawy z dnia 2.lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, które precyzyjnie i szczegółowo określają tryb tego postępowania - rodzaje czynności, ich przebieg, warunki i kryteria. Naruszenie tych przepisów, poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli może doprowadzić do nieprawidłowych ustaleń faktycznych, co również będzie w takiej sytuacji naruszeniem przepisów k.p.a. Uchylając zatem decyzję organu odwoławczego z powodu naruszeń przepisów k.p.a., sąd meriti winien więc uwzględnić także wyżej wymienione przepisy, dotyczące prowadzenia kontroli. W świetle wywodów sądu kasacyjnego za przesądzone uznać zatem należało, iż zarzut, dotyczący uznania przez organy administracji, że jedynym źródłem hałasu oddziaływującym na teren sąsiedni, akustycznie chroniony, jest sam zakład, kiedy z wyników pomiaru wynika, że istnieją jeszcze inne źródła hałasu na tych terenach, jest uzasadniony. Jednak zakwestionowanie tych ustaleń wymaga wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego i procesowego, które nakładają na organy obowiązek tak wnikliwego i wszechstronnego dokonania pomiaru. Przechodząc zatem do analizy przepisów, normujących etap postępowania kontrolnego wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 77 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organy administracji publicznej kontrolują przedsiębiorców na zasadach określonych w tejże ustawie. W zakresie zaś nieuregulowanym, stosuje się przepisy ustaw szczególnych (ust.2). Po myśli natomiast art. 77 ust. 3 ustawy zakres przedmiotowy kontroli działalności przedsiębiorcy oraz organy upoważnione do jej przeprowadzenia określają odrębne przepisy. Czynności kontrolne mogą być wykonywane m.in. w razie stwierdzenia naruszenia środowiska w wyniku wykonywania działalności (art. 78 ust. 1) przez pracowników organów kontroli po okazaniu legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli działalności przedsiębiorcy, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość przeprowadzenia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy w terminie określonym w tych przepisach. (art. 79 ust.1) Po myśli art. 9 powołanej ustawy, wykonując swoje zadania, w szczególności w zakresie nadzoru i kontroli, organy administracji publicznej działają wszakże z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy. Zadania kontrolne w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska wykonują Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 9 ust.1 w zw. z art. 12 a ustawy z dnia 20.lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska – tekst jednolity Dz.U. nr 44 z 2007r., poz. 287 ze zm.), uprawnieni m.in. do pobierania próbek, przeprowadzania niezbędnych badań lub wykonywania innych czynności kontrolnych w celu ustalenia na terenie kontrolowanej nieruchomości, w obiekcie lub jego części, stanu środowiska oraz oceny tego stanu w świetle przepisów o ochronie środowiska, a także indywidualnie określonych w decyzjach administracyjnych warunków wykonywania działalności wpływającej na środowisko; żądania wstrzymania ruchu instalacji lub urządzeń oraz powstrzymania się od wykonywania innych czynności w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla pobrania próbek oraz przeprowadzenia badań i pomiarów; oceny sposobu eksploatacji instalacji lub urządzeń, w tym środków transportu; oceny stosowanych technologii i rozwiązań technicznych (art. 9 ust. 2 pkt 2-5 powołanej ustawy). Inspekcja Ochrony Środowiska współdziała w wykonywaniu czynności kontrolnych z innymi organami kontroli, w tym m.in. z organami samorządu terytorialnego. Współdziałanie to obejmuje w szczególności rozpatrywanie wniosków o przeprowadzenie kontroli, składanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego oraz przekazywanie właściwym organom samorządu terytorialnego informacji o wynikach kontroli przeprowadzonych przez Inspekcję Ochrony Środowiska. (art.17 ust. i ust. 2 pkt 1a i 2 ustawy) W rozpoznawanej sprawie kontrola w siedzibie skarżącej Spółki przeprowadzona została w dniach 19,20 i 29.czerwca 2006r. przez upoważnionych pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. Zakres kontroli obejmował ochronę przed hałasem oraz nadzór rynku (kontrola opakowań). W protokole pokontrolnym, odnoszącym się do części obejmującej ochronę przez hałasem wskazano, iż wykonane pomiary emisji hałasu "wykazały na terenie posesji Torowa 15 przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu: w porze dnia o 0,7 dB w punkcie nr 1 i w porze nocy o 8,2 dB w pkt nr 1 i 0,3 dB w punkcie nr 2." Odwołano się przy tym do szczegółów, dotyczących wykonania pomiarów, zawartych w raporcie nr [...], stanowiącym załącznik nr 1 do protokołu. Pismem z dnia 10.lipca 2006r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. zwrócił się natomiast się Starosty Powiatowego w P. o wszczęcie postępowania w celu wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, załączając wspomniany protokół kontroli wraz z raportem nr [...]. W oparciu o te dokumenty wydana zaś zostało rozstrzygnięcie, będące przedmiotem skargi. Dokonując oceny prawidłowości etapu postępowania kontrolnego wskazać należy w pierwszym rzędzie na wiążące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 6.lipca 2010r. przesądzające, iż obowiązkiem organu, było przeprowadzenie rzetelnego pomiaru zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 23.grudnia 2004r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz w oparciu o metodykę referencyjną w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. nr 129 z 2006r., poz. 902 ze zm.). W rozpoznanej sprawie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6.lipca 2010r., wątpliwości budzi zlokalizowanie punktów pomiarowych "na terenie posesji A Nr 15", w kontekście regulacji zawartej w załączniku nr 8 lit B pkt II.2 do powołanego wyżej rozporządzenia, skoro punkt pomiarowy nr 1 zlokalizowano "na wprost pomieszczenia hartowni lodów, w odległości ok.5 m od granicy zakładu". Wątpliwa jest również prawidłowość określenia poziomu emisji hałasu w środowisku, skoro zgodnie z metodyką referencyjną, wartość poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez rozważane źródło hałasu LAeq,T, otrzymuje się zgodnie ze wzorem nr 2, w wyniku odjęcia od wartości równoważnego poziomu dźwięku A w środowisku, uzyskanej w wyniku pomiaru wykonanego w sposób ciągły w czasie odniesienia T, wartości poziomu tła akustycznego, przyjmując za wartość LAsr we wzorze 2, wartość zmierzonego poziomu dźwięku podczas pomiaru ciągłego LAeqzm. Powołany wzór nr 2 określa natomiast średni poziom dźwięku dla przedziału czasu t lub średni poziom dźwięku dla danego źródła dB jako iloczyn 10 log (100,1LAsr- 100,1Lat). W sporządzonym raporcie nr [...], choć formalnie dokonano pomiaru tła akustycznego nie wskazano na proces myślowy, który pozwalałby na określenie poziomu hałasu według wartości w nim przyjętych. Uzyskane wielkości, określone w tabeli nr 2 wymykają się jakiejkolwiek weryfikacji, bowiem nie jest możliwe podstawienie ich do powyższego wzoru. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6.lipca 2010r., obowiązkiem organu przeprowadzającego postępowanie kontrolne było rzetelne przeprowadzenie pomiarów hałasu, zgodnie z zasadami określonymi w powołanym wyżej rozporządzeniu oraz w oparciu o metodykę referencyjną w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Fakt, że nie zostało to zakwestionowane przez żadną ze stron postępowania nie przesądza o poprawności przeprowadzonych pomiarów. Przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska zawierają w swej treści nie tylko przepisy prawa materialnego, ale także przepisy prawa formalnego, na co wskazywał już NSA w wyroku z 14.listopada 2008r. Oznacza to, że zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali pierwszeństwo w stosowaniu mają przepisy postępowania, zawarte w tej ustawie z wyłączeniem przepisów uregulowanych w innych ustawach, w tym również w k.p.a. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów specjalnych skutkowało natomiast przeprowadzeniem pomiarów w sposób nieprawidłowy i faktycznie nieweryfikowalny; oparta zaś na nich konkluzja organów administracji, że jedynym źródłem hałasu oddziałującym na teren sąsiedni, akustycznie chroniony, jest sam zakład prowadzony przez skarżącą Spółkę jest przez to wadliwa i nieuprawniona. Jakkolwiek bowiem wspomniany pomiar hałasu, dokonany został w toku postępowania kontrolnego, nie zwalniało to organów administracji, prowadzących postępowanie w trybie art. 115 a ustawy – Prawo ochrony środowiska od obowiązku dokonania jego rzetelnej i krytycznej analizy, zgodnie z regułami postępowania wyjaśniającego . Niezależnie od tego wskazać należy, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez organ administracji decyzji w trybie art. 362 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowiącego materialnoprawną podstawę nałożenia tego obowiązku, organ powinien w sposób wyczerpujący, mając na uwadze zasady postępowania, wyjaśnić swoje faktyczne ustalenia w tym zakresie. Dopiero bowiem wówczas możliwa byłaby odpowiedź na pytanie, czy ten materiał dowodowy upoważniał, w świetle obowiązującego prawa, materialnego do nałożenia takiego, a nie innego obowiązku. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Po myśli art. 152 p.p.s.a. stwierdzono natomiast, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (200,-zł), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącemu adwokatem, określonemu na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) na kwotę 240,-zł. oraz opłacie od pełnomocnictwa (17,-zł.) Prowadząc ponowie postępowanie organ winien zweryfikować dokonany na etapie postępowania kontrolnego pomiar hałasu w środowisku, w razie zaś prawidłowego ustalenia, że poza zakładem w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, określić dopuszczalny jego poziom. Nakładając natomiast obowiązki z art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska winien w sposób wyczerpujący, mając na uwadze zasady postępowania, wyjaśnić swoje faktyczne ustalenia w tym zakresie. A.D.