II SA/Łd 929/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Zbrojewski (spr.), Sędzia WSA: Cz. Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA: B. Rymaszewska, Protokolant asystent sędziego B. Czyżewska, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. H. S. w dniu 9 lutego 2001 r. wystąpił do Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego bezzwrotnego na zakup leków. Z powodu ograniczonych środków finansowych przeznaczonych na pomoc społeczną organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił przyznania wnioskowanej pomocy, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez stronę, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2002 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1205/01 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu, organ powinien wyjaśnić przede wszystkim, na jakie leki, skarżącemu są potrzebne środki finansowe i czy skarżący wnosił o udzielenie pomocy na leki mogące utrzymać go przy życiu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił wnioskowanej pomocy z uwagi na własny dochód strony, a przede wszystkim na ograniczone środki finansowe przyznane na zasiłki celowe. Następnie SKO w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, stwierdzając, iż w sytuacji ograniczenia środków pozostających w dyspozycji organu pomocowego, poinformowano stronę o możliwości szukania innych rozwiązań, które poprawiłyby jej sytuację materialną, lecz strona z nich nie skorzystała. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 838/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w sprawie zasiłku celowego uchylił zaskarżoną decyzję. Sądu rozpatrując skargę stwierdził, że wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego–Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 8 listopada 2002 r. nie zostały przez organy wykonane. Z załączonego do akt wywiadu środowiskowego wynika bowiem, iż H.S. wnosił o pomoc na zrealizowanie dwóch recept na kwoty 18,87 zł oraz 24,09 zł. Brak jest przy tym ustaleń, czy strona dysponuje jeszcze takimi receptami. Nie ma tu znaczenia okoliczność, iż recepty te, jeżeli nie zostały zrealizowane utraciły ważność. Organ nie podjął również próby ustalenia nazwy leków, które lekarz zaordynował stronie, a przynajmniej brak jest w tym przedmiocie odpowiedniego zapisu w kwestionariuszu wywiadu. W tej sytuacji zostały naruszone, według Sądu, przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując na koniczność uzupełnienia materiału dowodowego. Mając na uwadze zalecenia Sądu, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. przeprowadził ponownie postępowanie wyjaśniające i decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 104 kpa, art. 39 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) odmówił przyznania H. S. zasiłku celowego bezzwrotnego w miesiącu lutym 2001 roku. W motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, iż wnioskodawca załączył do sprawy kserokopię recept, opatrzonych datą [...]. (data zbieżna z datą podjęcia pierwotnych decyzji przez organ I instancji). Recepty wystawione były na następujące leki: mononit, preductal, stilnox, acard. W oparciu o "Indeks leków" z 2002 r. organ ustalił, iż "mononit" podawany jest w leczeniu przewlekłej niewydolności naczyń wieńcowych, w leczeniu zastoinowej niewydolności krążenia, przewlekłej niewydolności mięśnia sercowego; preductal – to lek utrzymujący prawidłowy metabolizm niedokrwienny tkanek, stosowany samodzielnie lub w leczeniu skojarzeniowym; stilnox- lek o działaniu nasennym; z kolei acard- to lek podawany w celu zapobiegania powikłaniom zawałowym, profilaktyce wtórnego zawału. Ponadto pracownicy organu I instancji przeprowadzili rozmowy z farmaceutami aptek oraz pracownikami naukowymi Uniwersytetu Medycznego celem określenia grupy leków ratujących życie. W wyniku tych działań ustalono, że w ogólnym rozumieniu grupy leków ratujących życie najczęściej stosowane są w warunkach szpitalnych, natomiast nomenklatura farmaceutyczna nie wyszczególnia takiej kategorii leków, podobnie jak pojęcia "leki mogące utrzymać przy życiu". Na podstawie akt sprawy organ ustalił, iż dochód strony w 2001 r. wynosił 219,74 zł (186,96 zł renta po potrąceniu świadczeń alimentacyjnych oraz 38,78 z tytułu dodatku mieszkaniowego). Przeprowadzony również został nowy wywiad środowiskowy, z którego wynika, że H.S. w okresie od 13 lutego 2001 r. do 21 lutego 2001 r. przebywał w szpitalu z powodu dolegliwości "bólowych o charakterze bólów wieńcowych". Został zakwalifikowany do koronografii. Miał zalecone następujące leki: aspargin, mononit, nollofan, mydocalm, digoxin, furagin. Podsumowując, Kolegium podniosło, iż w 2001 r. z uwagi na brak środków finansowych organ udzielał zasiłki celowe na żywność dla osób i rodzin, które nie posiadały żadnych własnych dochodów. Przeciętna wysokość zasiłku wynosiła w tym czasie 30 - 50 zł. A zatem organ musiał dokonać wyboru, czy przeznaczyć środki pomocowe na potrzeby jednej z rodzin, nie posiadającej własnych dochodów, czy też dla osoby, która ma skromny, ale własny dochód pozwalający na zaspokojenie podstawowych potrzeb i dokonać analizy, które z potrzeb zaspokoić w pierwszej kolejności. Nie bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy pozostawał również fakt, iż H. S. od wielu lat korzystał ze świadczeń pomocy społecznej w różnej formie. W odwołaniu od powyższej decyzji H. S. wniósł o jej uchylenie i przyznanie zasiłku na leki. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało mocy decyzję organu I instancji. Kolegium powołując się na treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 7, art. 8 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej podkreśliło, iż prawo do zasiłku celowego ma charakter fakultatywny, co oznacza, że ocena przedstawionych przez wnioskodawców potrzeb, rodzaj i rozmiar świadczenia pozostawione zostały uznaniu organu administracyjnego. Według Kolegium, organ I instancji przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie naruszył granic uznania administracyjnego, a jedynym powodem odmowy przyznania wnioskowanej pomocy był brak dostatecznej ilości środków pieniężnych przeznaczonych na ten cel. Powyższe rozstrzygnięcie H.S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podniosło, iż upływ 4 lat, od daty wystawienia recept potwierdził, iż istotnie nie były to leki ratujące życie. Skarżący natomiast przyjął postawę roszczeniową uważając, że zasiłek mu się należy. Według organu, strona nie rozumie, iż prawo ubiegania się o udzielenie pomocy w ramach środków finansowych, którymi dysponuje pomoc społeczna, nie oznacza obowiązku organu udzielenia tej pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznając sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 w/w ustawy powinien skargę oddalić. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych Sąd uznał, iż skarga H.S. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Pomoc społeczna, jak wynika z art. 2 ust. 1 w/w ustawy jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem jej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, zaś rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3). W myśl art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności może być on przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyty w powyższym unormowaniu zwrot "może" oznacza, iż decyzja organu administracji publicznej w przedmiocie zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Powoduje to, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, że sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza jeszcze automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2004 r. I SA 2859/2003, wyrok NSA z dnia 9 lutego 2001 r. I SA 2116/00-nie publikowane). Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej odmawiając przyznania H.S. zasiłku celowego na leki w miesiącu lutym 2001 r. nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Z akt administracyjnych oraz uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia wynikają przesłanki, jakimi kierowały się organy administracji publicznej odmawiając przyznania przedmiotowego zasiłku. Przede wszystkim w motywach decyzji organ orzekający wyjaśnił na zakup, jakich leków skarżący zamierzał przeznaczyć świadczenie pomocowe, określił ich zastosowanie i podjął czynności zmierzające do ustalenia czy zapisane H.S. leki można było zaliczyć od kategorii leków ratujących życie bądź mogących utrzymać go przy życiu. W oparciu o wywiad środowiskowy przedstawił i przeanalizował sytuację życiową oraz materialną wnioskodawcy. Omówił również szczegółowo wysokość środków finansowych będących w dyspozycji MOPS, podkreślając iż w 2001 r. brak było środków na zasiłki okresowe, zaś w zakresie zadań zleconych środki finansowe zostały zmniejszone o 36,18 % w stosunku do roku 2000. Pozwalało to na realizację zadań obligatoryjnych w 86,53 % i to w sytuacji, gdy liczba uprawnionych do tego rodzaju świadczeń stale wzrastała. W tej sytuacji, zasiłek celowy w wysokości 30-50 złotych przyznawany był wyłącznie dla tych podopiecznych, którzy nie posiadali żadnych własnych dochodów. A zatem, podstawowym kryterium odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, jak to już wcześniej zostało zauważone były ograniczone możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej, a nie jak sądzi skarżący, chęć dokuczenia mu czy zrobienia na złość przez organ orzekający. Podkreślić należy, iż z zaskarżonego orzeczenia oraz z innych spraw rozpoznawanych przez Sąd wynika, że środki finansowe, jakimi dysponują organy administracji publicznej są w ostatnich latach bardzo ograniczone. Co więcej, stale wzrasta liczba osób, które potrzebują tej pomocy. W związku z powyższym wcześniejsze uchylenie przez WSA i NSA orzeczeń organów administracyjnych, wbrew stanowisku H.S. wcale nie obligowało organu administracji publicznej do przyznania wnioskowanego świadczenia. Dodać zdaniem Sądu jeszcze trzeba, iż w rozpoznawanej sprawie nie miało tak naprawdę znaczenia czy skarżący wystąpił o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków ratujących życie, bądź też leków mogących utrzymać go przy życiu. Obecnie obowiązująca ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. nie przewiduje przesłanki tego rodzaju. Z podobną sytuacją mieliśmy zresztą do czynienia na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). W przepisie jest mowa tylko o zasiłku celowym na leki, bez bliższego sprecyzowania, o jakie leki chodzi. Generalnie bowiem przyjmuje się, iż leki ze swej istoty mają na celu ratowanie życia i zdrowia ludzkiego. Zobowiązanie organów orzekających w sprawie do ustalenia jakiego rodzaju leki zostały przepisane skarżącemu, miało jedynie na celu doprowadzenie do rozważenia w postępowaniu administracyjnym, czy nie występują w sprawie jakieś szczególne okoliczności, pozwalające w ramach przysługującego organowi uznania administracyjnego na uwzględnienie wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia. Mając na uwadze powyższe rozważania, mimo niewątpliwie trudnej sytuacji H.S., Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).