II SA/Łd 932/07

Dnia 28 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. przy udziale -- sprawy ze skargi Spółdzielczego Klubu Sportowego A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] Naczelnik Dzielnicy Ł. – B. na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (tj. Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139), ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (tj. Dz. U z 1969 r. Nr 3, poz. 19), zarządzenia nr 20 Prezydenta Miasta Ł. z dnia 2 lipca 1975 r. w sprawie utworzenia Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w Ł. (Dz. Urz. RN. m. Ł. z 1975 r. Nr 5, poz. 26), uchwały nr 147/1560/73 Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia 5 listopada 1973 r. w sprawie podziału miasta na strefy opłat za tereny oraz ustalenia stawek czynszowych za lokale mieszkalne (Dz. Urz. RN m. Ł. z 1973 r. Nr 18, poz. 98) oraz zarządzenia nr 56/74 Prezydenta Miasta Ł. z dnia 24 września 1974 r. w sprawie stosowania zniżek na korzystanie z terenów państwowych (Dz. Urz. RN m. Ł. z 1974 r. Nr 13, poz. 63) orzekł o przekazaniu Spółdzielczemu Klubowi Sportowemu A. w Ł. w odpłatne użytkowanie na czas nieokreślony niezabudowanych nieruchomości położonych w Ł. przy ul. P. 79 i 81 o powierzchni 57.273 m² z zastrzeżeniem użytkowania ich w sposób zgodny z przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia wynikało, iż teren ten wywłaszczony został na rzecz Skarbu Państwa w związku z przeznaczeniem pod rozbudowę obiektu rekreacyjno - sportowego Klubu A., dla której to inwestycji plan realizacyjno - ogólny zagospodarowania terenu, zatwierdzony został przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Powiatowej Rady Narodowej Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Łodzi działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekł o wygaśnięciu prawa użytkowania nieruchomości położonych w Ł. przy ul. P. 79, działka nr 145 o pow. 0,1981 ha i przy ul. P. 81, działka nr 138/19 o pow. 0,1657 ha oraz działki nr 138/20 o pow. 5,3013 ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że przez okres 30 lat użytkowania przez Spółdzielczy Klub Sportowy A. w Ł. przedmiotowe nieruchomości nie zostały zagospodarowane i wykorzystane zgodnie z zapisami decyzji. Na części tego terenu znajdują się: centrum budowlane, myjnia samochodowa, ogródki działkowe oraz budynek mieszkalny i budynki gospodarcze. Ponadto Spółdzielczy Klub Sportowy A. jako użytkownik zobowiązany do ponoszenia opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu, nie wywiązywał się z tego obowiązku i posiada obecnie zadłużenie wobec miasta w wysokości ponad 120.000 zł. Spółdzielczy Klub Sportowy A. w Ł. złożył odwołanie od w/w decyzji zarzucając sprzeczność ustaleń faktycznych stanowiących podstawę jej wydania z rzeczywistym stanem faktycznym. Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 46 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3 w związku z art. 210 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 20004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji jako wydaną z naruszeniem norm zawartych w art. 7, art. 10, art. 61 § 1 i 4, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Ponownie przeprowadzając postępowanie Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia 27 kwietnia 2007 r. zawiadomił Spółdzielczy Klub Sportowy A. oraz Wydział Sportu Urzędu Miasta Ł. o wszczęciu postępowania, informując o prawie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu oraz możliwości przedstawiania dowodów. W dniu 8 maja 2007 r. organ przeprowadził oględziny nieruchomości położonej w Ł. przy ul. P. 79 – 81 z udziałem przedstawicieli Spółdzielczego Klubu Sportowego A. oraz przedstawicieli Wydziału Sportu oraz Wydziału Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji Urzędu Miasta Ł. Na zorganizowanym przez organ administracji spotkaniu strony skarżącej, przedstawicieli Wydziału Sportu i Wydziału Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji Urzędu Miasta Ł. w dniu [...] przedstawiciele Spółdzielczego Klubu Sportowego A. złożyli oświadczenie, iż przyczyną nie zagospodarowania terenu zgodnie z obowiązkiem wynikającym z decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie był brak środków finansowych. Dyrektor Klubu Sportowego A. oświadczył ponadto, że podstawą prawną działalności prowadzonej na tym terenie przez firmę B. oraz właściciela myjni samochodowej są umowy zawarte z klubem, a ogródki działkowe funkcjonują na podstawie zawartego "porozumienia między spółdzielczego". Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wygasił prawo użytkowania nieruchomości położonych w Ł.: przy ul. P. 79 - działka w obrębie geodezyjnym [...], nr 145, o powierzchni 0,1981 ha, uregulowana w księdze wieczystej [...], dawniej oznaczona jako działki nr 2/1 i nr 2/2 oraz P. 81 – działki położone w obrębie geodezyjnym [...] o nr 138/19 - o powierzchni o,1657 ha, uregulowana w księdze wieczystej [...] i 138/20 – o powierzchni 5,3013 ha, uregulowana w księdze wieczystej [...], dawniej stanowiące część działek nr 1/1 i nr 1/2. W uzasadnieniu wskazał, że Spółdzielczy Klub Sportowy A. przez niemal trzydzieści lat nie zagospodarował użytkowanych działek zgodnie ze wskazanym w decyzji przeznaczeniem. Podkreślił, że w trakcie przeprowadzonego postępowania udowodniono, iż teren przy ul. P. 79 -81 nie został zagospodarowany pod rozbudowę obiektu sportowo – rekreacyjnego, nie istnieje ponadto żaden dokument, który potwierdzałby powstanie takiego obiektu w najbliższym czasie. Organ wskazał ponadto, iż Spółdzielczy Klub Sportowy A. nie przedstawił żadnych dowodów, z których wywieźć można by, iż w okresie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego podejmował działania zmierzające do zagospodarowania terenu zgodnie z zapisami decyzji z dnia [...], podobnie sytuacja przedstawiała się, gdy plan ten przestał obowiązywać. W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta Ł. z uwagi na konieczność prowadzenia racjonalnej gospodarki posiadanym zasobem nieruchomości uznał wygaszenie prawa użytkowania za zasadne. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Spółdzielczy Klub Sportowy A. zarzucając sprzeczność ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji z rzeczywistym stanem rzeczy. W uzasadnieniu wskazano, że wbrew twierdzeniom organu I instancji na działkach przy ul. P. 79-81 podjęto działania zmierzające bezpośrednio do stworzenia boisk piłkarskich; podniesiono, że Prezydent Miasta Ł. nie rozpoznał żadnego ze składanych przez Klub od 2002 r. wniosków o restrukturyzację długu; podkreślono też, że nie istnieje rozbieżność między sposobem zagospodarowania działek a planem zagospodarowania, gdyż plan zagospodarowania dla tego terenu nie istniał w dniu wydawania skarżonej decyzji. Strona skarżąca zarzuciła ponadto pominięcie przez organ okoliczności, iż wraz z Fundacją Rozwoju Sportu A. podejmowała działania zmierzające do zagospodarowania terenu, które zostały zablokowane przez Urząd Miasta Ł. Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 46 ust. 1, ust 2 pkt 1 i 3 w związku z art. 210 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że w sytuacji wystąpienia jednej z przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 46 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu (i odpowiednio też użytkowania na podstawie art. 210 ust. 1 w/w ustawy) w odniesieniu do całej nieruchomości lub jej części. Podało, że po uchyleniu poprzedniej decyzji Prezydent Miasta Ł. zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a postępowanie w tym przedmiocie przeprowadził rzetelnie ustalając i dokumentując faktyczny sposób użytkowania i zagospodarowania terenu. Podkreśliło, iż w sprawie niniejszej nie przestawiono dowodów na to, że tereny położone w Ł. przy ul. P. 79-81 były wykorzystywane zgodnie z zapisami zawartymi w decyzji z dnia [...], zaś działania inwestycyjne polegające na wyrównaniu terenu i wywałowaniu ziemi pod trybuny sportowe (bez odpowiednich zezwoleń i decyzji władz budowlanych) mogły świadczyć jedynie o tym, iż podejmowano działania doraźne, mające na celu uprawdopodobnienie prowadzenia działalności związanej z celem na jaki oddano przedmiotową nieruchomość w użytkowanie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że sytuacja braku planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. istnieje dopiero od dnia 1 stycznia 2004 r. podczas gdy Spółdzielczy Klub Sportowy A. użytkował nieruchomości zlokalizowane przy. ul. P. od 1978 r., był więc w ich posiadaniu w okresie gdy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał. W ocenie organu sprawa zadłużenia klubu wobec gminy z tytułu nie regulowania opłat za użytkowanie gruntu nie stanowiła podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia ustanowionego na rzecz Klubu prawa użytkowania, gdyż nie mieściła się w katalogu przesłanek określonych w art. 46 ust.2. ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego Kolegium do tej kwestii się nie odniosło. W dniu 14 września 2007 r. Spółdzielczy Klub Sportowy A. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. zarzucając naruszenie przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na jego błędnej interpretacji poprzez przyjęcie, że ocena sposobu zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości musi być dokonywana z pominięciem aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 7 Kpa poprzez pominięcie okoliczności, że na części nieruchomości podjęto prace zmierzające do przygotowania boiska piłkarskiego, a także nie wzięcie przez organ pod uwagę okoliczności, iż wraz z Fundacją Rozwoju Sportu A. strona skarżąca podejmowała działania zmierzające do zagospodarowania terenu, które zostały zablokowane przez Urząd Miasta Ł. W konkluzji wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i postulując potraktowanie go jako integralnej części odpowiedzi na skargę. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 28 listopada 2007 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, iż budynki, które zostały wynajęte firmie B. znajdują się na terenie wskazanym w decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł. – B. z dnia [...]. Budynki te zostały wynajęte w latach 1998-2000. Na terenie wskazanym w kwestionowanej decyzji znajduje się również budynek o lekkiej konstrukcji, w którym zlokalizowana jest myjnia, wynajęta prywatnemu przedsiębiorcy – G. Ż. oraz ogródki działkowe zajmujące powierzchnię 8600 m² oddane w użytkowanie Spółdzielni Pracy C. około 1990 r. Dyrektor skarżącego Klubu oświadczył, że strona skarżąca nie dysponuje dokumentami, które poświadczałyby fakt zgłoszenia zawarcia umów z osobami wykorzystującymi nieruchomość na wskazane wyżej cele, ani też poświadczającymi uzyskanie zgody na zawarcie tych umów. Wojewódzki Sad administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością ich wyeliminowania. Na wstępie wskazać wypada, iż zgodnie z treścią przepisu art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. W myśl natomiast treści przepisu art. 210 ust. 3 w/w ustawy do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji wydanej przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Jedną z przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu jest stwierdzenie przez właściwy organ, że nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji (art. 46 ust. 2 pkt 3) . W sprawie niniejszej decyzją nr [...] z dnia [...] Naczelnik Dzielnicy Ł. orzekł o przekazaniu Spółdzielczemu Klubowi Sportowemu A. w Ł. w odpłatne użytkowanie na czas nieokreślony niezabudowanych nieruchomości położonych w Ł. przy ul. P. 79 i 81 o powierzchni 57.273 m² z zastrzeżeniem użytkowania ich w sposób zgodny z przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Organy obu instancji orzekające w przedmiocie wygaśnięcia prawa użytkowania nieruchomości w sprawie niniejszej wskazały, iż Klub Sportowy A., mimo bycia użytkownikiem nieruchomości położonych w Ł. przy ul. P. 79 i 81 przez ponad trzydzieści lat, nie zagospodarował ich zgodnie z wymienionym w decyzji przeznaczeniem, a więc w sposób przewidziany w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu wskazać więc wypada, iż zarzut ten mógł być skuteczny tylko w sytuacji obowiązywania aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu. W sprawie niniejszej natomiast ostatni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajdują się nieruchomości użytkowane przez Klub Sportowy A., jako uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., utracił swą moc w dniu 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /tj. Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./). Do chwili orzekania przez organy administracyjne w sprawie niniejszej nie uchwalono nowego miejscowego planu zagospodarowania dla tego terenu. W tym stanie rzeczy powołany przez organy argument dotyczący niezgodności sposobu zagospodarowania użytkowanych przez Klub Sportowy A. nieruchomości z ich przeznaczeniem przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mógł być uznany za trafny z uwagi na fakt, iż od dnia 1 stycznia 2004 r. nie obowiązywał już żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zlokalizowane są nieruchomości będące przedmiotem użytkowania. Mimo tego, co zostało powiedziane powyżej Sąd uznał, iż w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania istniały podstawy do rozwiązania umowy użytkowania. Wskazać bowiem wypada, iż z treści przepisu art. 46 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 210 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że decyzja o wygaśnięciu użytkowania może być wydana w razie stwierdzenia, że jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości w najem dzierżawę albo użyczenie. Z treści załączonej do akt notatki ze spotkania w sprawie nieruchomości położonej przy ul. P. 79-81 odbytego w dniu 11 maja 2007 r. oraz oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej złożonego podczas rozprawy przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 28 listopada 2007 r. wynikało, że Klub Sportowy A. zawarł z innymi podmiotami liczne umowy dzierżawy użytkowanych przez siebie terenów. Wskazano tu na budynki użytkowane obecnie przez firmę B., zlokalizowaną w budynku o lekkiej konstrukcji myjnię samochodową prowadzoną przez prywatnego przedsiębiorcę – G. Ż. oraz ogródki działkowe zorganizowane na terenie 8600 m² przez Spółdzielnię Pracy C.. Zgodnie ze złożonym na rozprawie oświadczeniem dyrektora skarżącego Klubu, A. nie zwracał się do Gminy Ł. z wnioskiem o wyrażenie zgody na wydzierżawienie użytkowanych terenów osobom trzecim, również z akt sprawy nie wynikało, aby między stronami toczyły się jakiekolwiek uzgodnienia w tej sprawie. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że Klub Sportowy A. nie zawiadomił właściwego organu o oddaniu części użytkowanej nieruchomości w dzierżawę i zawarł umowy z osobami trzecimi bez uzyskania wymaganej zgody właściwego organu. Wobec tego stwierdzić należało, że strona skarżąca działała samowolnie w tym zakresie wypełniając swym zachowaniem dyspozycję przepisu art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie został wprawdzie powołany w podstawie prawnej decyzji organów orzekających w sprawie jednakże okoliczności faktyczne związane z zawarciem umów bez zgody właściwego organu przedstawione zostały w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak przytoczenia w decyzji podstawy prawnej, w sytuacji, gdy podstawa tak istnieje, nie jest wadą, która skutkuje uchyleniem decyzji (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2003 r. sygn. akt: I SA 371/03, Lex nr 149553, wyrok wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. VI SA/Wa 1073/05,Lex: 193908, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. III SA 1422/99, Lex 44394). Skoro więc mimo niewskazania przepisu art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w treści swej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu wyjaśniło, iż przesłanki do jego zastosowania zostały spełnione, nie można było uznać, że w sprawie niniejszej doszło do istotnego naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca w sprawie niniejszej wypełniła swym zachowaniem dyspozycję przepisu art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można więc było uznać, iż decyzja orzekająca o wygaśnięciu użytkowania nieruchomości przez Klub Sportowy A. była wadliwa. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy, ani we wskazanej wyżej argumentacji strony skarżącej podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.