II SA/Łd 934/07

Dnia 6 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi J. K. i A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu zażalenia B. S. i M. S., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] roku nakazał J. K., A. P. i K. K. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A w Ł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 22 czerwca 2007 roku stwierdzono, iż na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny – bliźniak wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 lipca 1973 roku. Po zakończeniu inwestycji nieruchomość była dzielona, na skutek czego budynek mieszkalny usytuowany jest w odległości ok. 50 cm od północnej granicy działki. Inwestor samowolnie wykonał roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego garażu, nadbudowie na garażu pomieszczenia połączonego z częścią mieszkalną oraz obudowie istniejącego ganku, tworząc wiatrołap. Roboty budowlane nie zostały zakończone, niezbędne są jeszcze prace wykończeniowe. W zażaleniu na powyższe postanowienie B. S. i M. S., współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości, wskazali, że niezrozumiałym jest dla nich tylko wstrzymanie robót budowlanych, które są prowadzone samowolnie i z naruszeniem przepisów prawa. Strona domagała się wydania nakazu rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] roku na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił rozstrzygnięcie I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazują organom w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W stanie faktycznym sprawy przedmiotem postępowania są samowolnie wykonane prace budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 wskazanego wyżej Prawa budowanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Budowa budynku mieszkalnego lub jego części, wymaga pozwolenia na budowę, co wynika z regulacji art. 28 – 31 Prawa budowlanego. Na tej podstawie organ stwierdził, że ustalony podczas oględzin stan faktyczny - inwestorzy wykonali bez wymaganego prawem pozwolenia rozbudowę i nadbudowę obiektu - obligował organ nadzoru budowlanego do zastosowania regulacji określonych w art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym błędnie organ I instancji zastosował przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, który uprawniał do wstrzymania robót budowlanych, wykonywanych w sposób inny, niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b Prawa budowlanego. Jedynie wykonanie prac polegających na samowolnym wykonaniu docieplenia podlega unormowaniu art. 50 Prawa budowlanego, gdyż stanowi przypadek robót, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Reasumując, organ II instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. dokonał dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie organ uchylił postanowienie I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W skardze do sądu administracyjnego J. K. i A. P. wniosły o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z uwagi na naruszenie art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdziły, iż organ dokonał "pozornego" uchylenia rozstrzygnięcia I instancji, gdyż wskazał tryb postępowania, jaki powinien być przyjęty przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nadto organ II instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, nie odbył oględzin na nieruchomości, przez co naruszył przepisy art. 6, 7, 8, 9, 10 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skarżące wyjaśniły, że z uwagi na konieczność poprawy stanu technicznego budynku, przeprowadziły remont polegający na przedłużeniu garażu, zabudowaniu tarasu na werandę i zabudowie schodów na wiatrołap. W 2005 roku wykonano przedłużenie garażu i werandę, a w 2007 roku tylko wiatrołap i ocieplenie budynku. Skarżące nie zdawały sobie sprawy, że wykonane prace wymagały pozwolenia na budowę, gdyż - w ich ocenie - przeprowadzone roboty nie stanowiły budowy. Zarzuciły, iż współwłaścicielka sąsiedniej nieruchomości – B. S. również dokonała zmian na swojej posesji, zamieniając garaż na pomieszczenie mieszkalne. Zdaniem skarżących [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., rozpoznając zażalenie, nie przeprowadził samodzielnie postępowania, a jedynie oparł się na stwierdzeniach wynikających z treści zażalenia. Podniosły, że sąsiadka domaga się rozbiórki garażu, werandy i wiatrołapu, tymczasem przepisy prawa przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanej, z której skarżące chciałyby skorzystać. Budynek został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę, a rozbudowa w stosunku do całego budynku obejmuje mały zakres jego powierzchni. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanego postanowienia. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie o uchyleniu przez organ II instancji rozstrzygnięcia organu I instancji nakazującego J. K., A. P. i K. K. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. A i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tegoż przepisu w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Zdaniem składu orzekającego, w stanie faktycznym sprawy, organ II instancji nie naruszył wskazanej wyżej regulacji, uchylając postanowienie I instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Bezspornym jest w sprawie to, że organ I instancji nakazał wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm. ). Przedmiotem postępowania było wykonanie prac budowlanych polegających na rozbudowie garażu, nadbudowie nad garażem, łącząc ją z częścią mieszkalną (zabudowa tarasu ) oraz obudowie schodów, tworząc wiatrołap. Zakres prac wykonanych przez inwestorów został ustalony w sposób niewątpliwy i nie jest kwestionowany przez strony postępowania. Również okoliczność samowolnego wykonania określonych prac budowlanych nie jest kontestowana przez żadną ze stron. Nie ulega również wątpliwości, że przystępując do prac budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie garażu oraz obudowie schodów inwestor powinien legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co wynika z treści art. 28 Prawa budowlanego. Tymczasem przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który organ I instancji wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia, stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W takiej sytuacji organ odwoławczy dochodząc do wniosku, że postępowanie należy przeprowadzić ponownie w oparciu o inne przepisy, prawidłowo uchylił rozstrzygnięcie I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Prace budowlane, na przeprowadzenie których niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegają bowiem regulacji art. 48 Prawa budowlanego. Gdyby organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie I instancji wydane w trybie art. 50 Prawa budowlanego i wydał rozstrzygnięcie reformatoryjne, mogłoby dojść do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania ( art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego ). W takiej bowiem sytuacji przedmiot postępowania prowadzonego przez organ I i II instancji byłby różny. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2006 roku (sygn. akt: II OSK 664/05, Lex Nr 198350) i we wcześniejszych wyrokach z dnia 26 stycznia 1998 roku (sygn. akt: IV SA 536/96, Lex Nr 43127) i z dnia 19 stycznia 1998 roku (sygn. akt: IV SA 523/96, Lex Nr 43141). Stanowisko takie podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ponadto ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, kto winien być adresatem wydanej decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 52 Prawa budowlanego obowiązek dokonania określonych czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, może być skierowany do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika ponadto, że inwestorzy wykonali również roboty budowlane polegające na demontażu płyt balkonowych i dociepleniu budynku. Jednakże treść pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 2 lipca 2007 roku, skierowanego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., wskazuje na to, że w tym zakresie będzie prowadzone przez organ odrębne postępowanie. Z tego powodu kwestia oceny działań organu podjętych w odniesieniu do tych robót, pozostaje poza zakresem kognicji Sądu w niniejszym postępowaniu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż brak wiedzy inwestora o konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę nie może sanować działania niezgodnego z porządkiem prawnym ( por. np. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 roku, IV SA 2617/98, nie publ.; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2000 roku, SA/Bk 657/99, nie publ.). Podobnie nie stanowi usprawiedliwienia dla inwestorów okoliczność, że właściciel sąsiedniej nieruchomości również samowolnie wykonał określone roboty budowlane. Nie są one przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie i pozostają bez wpływu na treść wyroku. Nadto z argumentacji skargi wynika, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż w treści uzasadnienia postanowienia wyraził pogląd, że postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Tymczasem zgodnie z regulacją art. 138 § 2 zd. drugie Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści tego przepisu wynika, że organ odwoławczy miał prawo wyrazić zalecenia, co do dalszego prowadzenia sprawy, zwłaszcza że przyczyną wydania postanowienia kasacyjnego było nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego przez organ I instancji. Skorzystanie z tego uprawnienia nie może być oceniane negatywnie. Bez wątpienia nie może być też równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Konkludując, Sąd uznał zarzuty skargi za bezpodstawne i dlatego też na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu. K.O.