II SA/Łd 934/08

Dnia 27 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Łodzi G. S. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie samodzielnie wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2) przyznaje adwokatowi K. K., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 585,60 (pięćset osiemdziesiąt pięć 60/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych, stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie kwotę 602,60 (sześćset dwa 60/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi K. K. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi; 3) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. LS Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając na podstawie przepisów art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy z urzędu, stwierdził wykonanie nałożonego decyzją własną z dnia [...]r. Nr [...] na W. K. obowiązku przedłożenia dokumentów celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych samowolnie w budynku mieszkalnym usytuowanym w tylnej części nieruchomości przy ul. A [...] w Ł. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ przypomniał, iż postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] wstrzymał samowolne prowadzenie robót budowlanych związanych z remontem budynku zlokalizowanego przy ul. A [...] oraz nakazał zabezpieczenie obiektu na czas wstrzymania robót. Następnie decyzją z dna [...]r. zobowiązał inwestora W. K. do przedłożenia w terminie do dnia 30 października 2004r. dokumentów celem doprowadzenia remontowanego obiekt. przedłożyła dokumenty (inwentaryzację budowlaną wraz z orzeczeniem technicznym), które jednak nie stanowiły wypełnienia nałożonego w/w decyzją obowiązku i organ wezwał do jej uzupełnienia (strona złożyła dodatkowe orzeczenie techniczne, rzut przyziemia, więźby dachowej oraz rysunki techniczne przekrojów budynku). Pismem z dnia 28 czerwca 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował stronę o pozytywnym rozpatrzeniu jej wniosku o wykonanie robót zabezpieczających obiekt w celu wyeliminowania zagrożenia spowodowanego możliwością zawalenia się zniszczonej konstrukcji dachu, do czasu ponownego podjęcia postępowania w sprawie. W trakcie czynności kontrolnych, przeprowadzonych w dniu 12 października 2005r., stwierdzono wykonanie robót polegających na wymianie starej konstrukcji dachu i pokrycia budynku w tylnej części nieruchomości. Po ustaleniu, iż strona nie wypełniła obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...]r., kolejną decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał W. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z remontem obiektu. W wyniku rozpoznania odwołania Z.L., właścicieli sąsiedniej nieruchomości, organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownie prowadzonych czynności postępowania, w dniu 13 listopada 2006r., przeprowadzono oględziny budynku. Organ ustalił, iż stan faktyczny budynku od chwili ostatnich oględzin, z października 2005r., nie uległ zmianie. Strona wykonała prace polegające na podniesieniu tylnej ściany budynku o około 40,0 cm, wykonaniu nowej konstrukcji dachu i pokrycia. Na podstawie opinii technicznej i wyjaśnień strony potwierdzono, iż przedmiotowe prace wykonane zostały celem wyeliminowania istniejącego zagrożenia spowodowanego bardzo złym stanem technicznym dachu budynku. Organ wyjaśnił, iż z uwagi na brak, w postanowieniu z dnia [...]r., właściwego zakreślenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budynku na czas wstrzymania robót budowlanych, do czego organ jest zobowiązany na mocy art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego, wykonane przez stronę prace budowlane uznał za roboty zabezpieczające obiekt na czas wstrzymania prac budowlanych. Reasumując Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż W. K. złożyła określoną w decyzji z dnia [...]r. dokumentację dotyczącą przedmiotowego budynku stąd zasadne było zakończenie postępowania naprawczego. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. L. zarzuciła pracownikom Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stronniczość i nierzetelność, objawiającą się głównie w umożliwieniu inwestorowi wybudowanie kominów i podwyższenie dachu, tłumacząc, iż prace te podjęte zostały w ramach robót zabezpieczających stan technicznych budynku. Podkreśliła, iż nie wyraża zgody na taki stan rzeczy i traktowanie przez inwestora, wskazała także na naruszenie art. 2, art. 21, art. 30 i art. 32 Konstytucji RP i art. 5 pkt 9, art. 50 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przywołując dotychczasowy przebieg postępowania organ odwoławczy wywiódł, iż wykonane roboty obejmujące remont dwóch istniejących kominów oraz wykonanie fragmentu wieńca na ścianie granicznej budynku, jak również wykonany po dniu [...]r. tj. po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych, remont konstrukcji dachu i podniesienie ścian w granicy działki o 40cm, z uwagi na ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei wykonanie części stolarki okiennej wymagało zgłoszenia, zatem samowolnie wykonanie przedmiotowych prac uzasadniało wszczęcie i przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, iż nie kwestionując wykonania przez stronę obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów, istotne było, aby przed podjęciem rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 3 w/w ustawy organ pierwszej instancji ustosunkował się do kwestii robót budowlanych wykonanych po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Zwrócić należało uwagę na negatywne skutki podniesienia dachu oraz na sporne interesy stron postępowania. Dalej wskazał, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ocenę stanu faktycznego, oględziny z dnia 13 listopada 2006r. nie odnoszą się bowiem do spornych kwestii, brak szkicu wyjaśniającego wzajemne relacje pod względem wysokościowym pomiędzy poszczególnymi budynkami stron i kwestionowanym dachem. Z kolej z protokołu oględzin z dnia 12 października 2005r. nie wynika, w jaki sposób organ ustalił wysokość nadbudowania ściany w granicy działki po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych. Również do protokołu z dnia 16 czerwca 2004r. nie został sporządzony żaden szkic obrazujący stan faktyczny z podaniem wysokości ścian. Reasumując organ odwoławczy podkreślił, iż powyższe braki w stanie faktycznym nie pozwalają na podjęcie rozstrzygnięcia, stąd zasadne jest przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, który przed wydaniem stosownego orzeczenia winien mieć na uwadze również treść przepisu art. 107 §3 Kpa i nie skupi się wyłącznie na przytoczeniu dotychczasowego przebiegu postępowania, kwitując podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia w kilku lakonicznych zdania. Zwrócił uwagę na konieczność szczegółowego uzasadnienia istnienia przesłanek zastosowania art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. L., powtórzyła za odwołaniem, iż pracownicy organów nadzoru budowlanego są nieobiektywni, podejmują działania nieznajdujące oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wskazując, iż zaskarżona decyzja stanowi po raz kolejny odzwierciedlenie braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i ponownie podlegać będzie rozpatrzeniu przez sąd administracyjny, zarzuciła naruszenie przepisów procedury administracyjnej, sądowoadministracyjnej, przepisów Prawa budowlanego i Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w pełni podzielił argumentację zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione, które Sąd, nie będąc związany granicami skargi, zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.) powoływanej w dalszej części jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wspomnianej kontroli sąd administracyjny ocenia zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpatrując złożoną skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]r., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził nadto, iż naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, obarczona jest także decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]r. Nr [...], nakładająca na W. K. obowiązek przedłożenia, wymienionych w niej, dokumentów celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych samowolnie w budynku mieszkalnym. Na mocy przepisu art. 135 p.p.s.a. Sąd uprawniony był uchylić także tę decyzję, gdyż niewątpliwie została wydana w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga a Sąd uznał, iż uchylenie tego aktu jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Wyjaśnić bowiem należy, iż decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]r. jest rozstrzygnięciem, na skutek wydania którego organy nadzoru budowlanego uprawnione ale i zobowiązane były podejmować odpowiednie czynności postępowania naprawczego. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzja z dnia [...]r. wydana w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, stwierdzała wykonanie przez W. K. obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Istotne jest, iż przedmiotowa decyzja nakładająca na inwestora obowiązek przedłożenia określonych w niej dokumentów wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji). Stosownie, do którego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 3 w/w ustawy). Z przywołanego przepisu wynika, że przedmiotem obowiązku są określone czynności bądź roboty budowlane. Nie można zatem na jego podstawie nałożyć na inwestora obowiązku dostarczenia odpowiednich dokumentów, ekspertyz i ocen technicznych, ponieważ poprzez złożenie takich dokumentów nie można doprowadzić inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Podstawą do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, odpowiednich ocen technicznych, ekspertyz bądź innych dokumentów są art. 50 ust. 3 oraz w szczególności art. 81 c Prawa budowlanego, który daje uprawnienie do żądania od wszystkich uczestników procesu budowlanego przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, nie dając podstaw do merytorycznego rozstrzygania istoty sprawy administracyjnej, w której organ konkretyzuje sytuację prawną strony. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż przedmiotowe dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i dopiero na ich podstawie, w zależności od ich treści, organ może podjąć decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Istotne jest, iż za taką interpretacją przywołanego przepisu przemawia wykształcone orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika wprost, iż obowiązek wykonania określonych czynności nie może być utożsamiany z obowiązkiem sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót, nie jest nałożeniem obowiązku w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W decyzji, o której mowa w powołanym przepisie, nie można nałożyć obowiązku przedkładania inwentaryzacji, ocen technicznych czy ekspertyz. Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 Kpa, jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane albo na podstawie pkt 2 tego przepisu, co w konsekwencji daje możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów powinno odbywać się na podstawie art. 81c Prawa budowlanego w drodze postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007r., sygn.akt II OSK 190/06, niepubl., dostępny w Systemie informacji Prawnej LEX, Lex nr 341245; wyrok WSA z dnia 24 października 2005r., sygn.akt VII SA/Wa 322/05, niepubl., dostępny Lex nr 201375; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2005r., sygn.akt OSK 1780/04, niepubl., dostępny Lex nr 179100; wyrok WSA z dnia 5 listopada 2004r., sygn.akt IV SA 1212/03, niepubl., dostepny Lex nr 164697). Wobec powyższego uzasadnione jest twierdzenie, iż organy nadzoru budowlanego dokonały niewłaściwej interpretacji art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, w efekcie bowiem przyjęły, iż decyzja o jakiej mowa w tym przepisie, może mieć charakter postanowienia dowodowego uregulowanego w art. 81c Prawa budowlanego. Przypomnieć należy, iż decyzją z dnia [...]r. organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, we wskazanym w decyzji terminie, w 4 egzemplarzach planu zagospodarowania terenu wykonanego na aktualnej mapie do celów projektowych, inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym o prawidłowości dotychczas wykonanych robót, projekt budowlany robót docelowych. W świetle powyższych wywodów opartych na utrwalonym orzecznictwie, nie ma wątpliwości, iż organ przeprowadził wadliwą interpretację w następstwie, czego wydał wadliwą decyzję administracyjną. Konsekwencją przyjęcia błędnej podstawy prawnej dla decyzji z dnia [...]r. nakładającej obowiązek przedłożenia określonych dokumentów jest wadliwość decyzji stwierdzającej wywiązanie się przez inwestora z obowiązku, nałożonego w oparciu o błędnie zinterpretowaną normę prawną, która nie powinna znaleźć w sprawie zastosowanie. Wywiedziona wadliwość przedmiotowej decyzji przesądza o wadliwości decyzji wydanych w jej następstwie, niewątpliwie zatem decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. ale również decyzji organu odwoławczego. Wprawdzie decyzja organu nadzoru budowlanego drugiej instancji jest decyzją wydaną w oparciu, o art. 138 §2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Jednakże organ odwoławczy uzasadniając podjęte rozstrzygniecie wskazał jedynie na szereg uchybień procesowych, na wadliwe i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego, braki w materiale dowodowym oraz naruszenie art. 107 §3 Kpa. Nie wskazując na zasadność czy też wadliwość podniesionych zarzutów i sformułowanych dla organu pierwszej instancji wskazań co do dalszego postępowania, wobec wykazanej wadliwości interpretacyjnej przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, która była zaczątkiem dla wydania dalszych decyzji, zasadne jest uchylenie również zaskarżonej decyzji. Nadto nie budzi wątpliwości, iż organ odwoławczy analizując akta sprawy nie zorientował się, iż na początkowym etapie postępowania w sprawie stwierdzonej samowoli organ pierwszej instancji wydał orzeczenie, które obecnie powoduje, iż wszystkie akty będące jego bezpośrednią konsekwencją obarczone są wadami prawnymi uzasadniającymi uchylenie tych aktów prawnych. Z tych wszystkich względów, stwierdzić należy, iż sprawa wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...]r. została załatwiona przez organy w sposób nieprawidłowy z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 51 Prawa budowlanego) przez jego błędne zastosowanie, co spowodowało konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, a ponadto także decyzji z dnia [...]r. Nr [...], nakładającej obowiązek przedłożenia wskazanej tam dokumentacji. Reasumując, w toku ponownie prowadzonego postępowania organy przed wydaniem rozstrzygnięć w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające – dowodowe i stosownie do jego wyników wydać decyzję merytoryczną nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2), a w przypadku braku takiej możliwości – orzec rozbiórkę w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, uzasadniając przy tym swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. Podejmując stosowne rozstrzygnięcia organy nadzoru budowlanego winny kierować się zasadami postępowania administracyjnego, które zakreślają ramy prawidłowo przeprowadzonego i a w konsekwencji zakończonego postępowania, którego uzasadnienie sformułowane będzie stosownie do postanowień art. 107 § 3 Kpa. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 i art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c, pkt. 2 lit. d rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). ar