II SA/Łd 94/16

Dnia 18 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 roku sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek celowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...], nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. D. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. T. od decyzji z dnia [...] nr [...] – mocą której Burmistrz Miasta B. uchylił swoją decyzję nr [...] z dnia [...] o przyznaniu K. T. zasiłku celowego w miesiącu czerwcu 2015r., decyzją z dnia [...] nr [...] – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] nr [...], Burmistrz Miasta B. przyznał K. T. zasiłek celowy w czerwcu 2015r. w wysokości 180zł z przeznaczeniem na zakup szczepionki dla dziecka. W uzasadnieniu organ podniósł m. in., że dochód rodziny wyniósł 1.132,20zł, a kryterium dochodowe rodziny trzyosobowej wynosi 1.368,00zł. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] organ uchylił swoją decyzję z dnia [...] nr [...] o przyznaniu K. T. zasiłku celowego w miesiącu czerwcu 2015r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji stwierdził m.in., że w dniu 29 czerwca 2015r. ujawniono, że ubiegając się o powyższe świadczenie zataiła, iż w maju 2015r. osiągnęła dochód w wysokości 516,44zł z tytułu alimentów na syna E.. Po uwzględnieniu tego nie wykazanego dochodu, faktyczny dochód rodziny W momencie ustalania prawa do świadczeń wyniósł 1.648,64zł i przekroczył kryterium dochodowe rodziny wynoszące 1.368,00zł. Oznacza to, w ocenie organu, że wypłacony zasiłek celowy w wysokości 180,00zł został błędnie przyznany z przyczyn dotyczących wnioskodawczyni i został nienależnie pobrany. Z uwagi na fakt, że wnioskodawczyni nie poinformowała o rzeczywistej wysokości dochodów rodziny otrzymała zasiłek celowy w nienależnej wysokości. W dniu 18 listopada 2015r. K. T. złożyła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. W odwołaniu strona podniosła, że decyzja została wydana nieprawidłowo, dokumenty dotyczące sytuacji rodziny zostały nieprawidłowo przeanalizowane, a zasiłek jej się należał. Ponadto wniosła o przyznanie jej adwokata z urzędu z uwagi na ciężką sytuację materialną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując niniejszą sprawę wskazało, iż podstawowa kwestia, która wymaga rozpatrzenia na gruncie niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy rodzinie K. T. przysługiwało prawo do zasiłku celowego w miesiącu czerwcu 2015r. Organ podał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r., poz. 163 ze zm.), w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Stosownie do postanowień art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 – prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł; 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł; 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, - przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w przepisie art. 7 pkt 2 – 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zweryfikowane kryteria dochodowe oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ustalone zostały w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012r., poz. 823) i obowiązywały one w tej wysokości do dnia 30 września 2015r. Dalej organ wskazał, iż na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej – za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych, świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693) oraz dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Organ odwoławczy podkreślił, iż w świetle powyższych przepisów nie może budzić wątpliwości, że zasiłek celowy w miesiącu czerwcu 2015r. przysługiwał rodzinie, której dochód był niższy od kryterium dochodowego rodziny. Dla rodziny trzyosobowej kryterium dochodowe wynosiło do 30 czerwca 2015r. – 1.368,00zł (456,00zł x 3). Dalej Kolegium wskazało, iż jak wynika z akt sprawy K. T. samotnie wychowuje dwójkę dzieci i za miesiąc maj 2015r. zadeklarowała dochód rodziny w wysokości 1132,20zł (alimenty na córkę A. – 600,00zł, świadczenia rodzinne – 353,00zł i alimenty na syna E. – 179,20zł). Taką sytuację dochodową rodziny ustalił organ I instancji na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 18 czerwca 2015r. i stanowiła ona podstawę do przyznania rodzinie zasiłku celowego w czerwcu 2015r. Jednakże, jak wynika z zaświadczenia z dnia 25 czerwca 2015r. wystawionego przez Komornika przy Sądzie Rejonowym w Z. – w dniu 29 maja 2015r. K. T. otrzymała także kwotę 516,44zł z tytułu alimentów na syna E.. Ubiegając się o przyznanie świadczenia wnioskodawczyni nie zgłosiła jednak tej okoliczności organowi prowadzącemu postępowanie. Tymczasem kwotę 516,44zł należało zaliczyć do dochodu rodziny za miesiąc maj. Zatem łączny dochód rodziny za miesiąc maj 2015r. wyniósł 1648,64zł i przekroczył kwotę kryterium dochodowego rodziny, które dla rodziny trzyosobowej wynosiło 1368,00zł. Konkludując organ wskazał, iż w tym stanie rzeczy rodzinie K. T. nie przysługiwało prawo do zasiłku celowego w miesiącu czerwcu 2015r. Przy czym w pouczeniu decyzji przyznającej zasiłek celowy, wnioskodawczyni została pouczona o treści art. 109 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Strona zaś nie poinformowała organu o dodatkowym dochodzie i pobrała nienależne świadczenie w formie zasiłku celowego w kwocie 180,00zł. W takich sytuacjach powinne działanie organu administracji określa przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 tejże ustawy. Konkludując organ odwoławczy wskazał, że doszło do pobrania świadczenia, które rodzinie nie przysługiwało, a tym samym należało uchylić decyzję nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania zasiłku celowego w czerwcu 2015r., co też organ pierwszej instancji uczynił w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ stwierdził, że zasiłek celowy pobrany w miesiącu czerwcu 2015r. w kwocie 180,00zł. był świadczeniem nienależnie pobranym, czyli świadczeniem uzyskanym na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Przy czym bez znaczenia jest w tym wypadku okoliczność, czy wnioskodawczyni zataiła dodatkowy dochód w wysokości 516,44zł, czy też nieświadomie nie powiadomiła o nim organu, ponieważ ujawniona została zmiana sytuacji dochodowej rodziny w stosunku do tej, którą przyjął organ I instancji orzekając o przyznaniu zasiłku. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że decyzja z dnia [...] nr [...], nie nakłada obowiązku zwrotu zasiłku celowego, a jedynie uchyla wadliwą decyzję nr [...], wydaną na podstawie błędnych ustaleń faktycznych i jednocześnie stwierdziło, że w związku z tym miało miejsce pobranie nienależnego świadczenia, które podlega zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny, jednakże wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze odrębnej decyzji administracyjnej. Natomiast ustosunkowując się do wniosku o przyznanie adwokata z urzędu Kolegium wyjaśniło, iż przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a." nie przewidują możliwości przyznawania prawa do pełnomocnika z urzędu w postępowaniu administracyjnym. Osoba, która chce działać przed organem administracji publicznej przez zawodowego pełnomocnika, może zawsze skorzystać z pomocy pełnomocnika z wyboru. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wywiodła K. T. wskazując na wysokość uzyskiwanego dochodu oraz na fakt, iż aktualnie nie podejmuje pracy z uwagi na chorobę syna i jego rekonwalescencje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wywiedzione w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji należało dojść do wniosku, iż w niniejszym postępowaniu miało miejsce naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu obligującym do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest decyzja wydana w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także jeśli wystąpiły przesłanki z art. 11, art. 12, art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zdaniem organu przesłanką uprawniającą do uchylenia ostatecznej decyzji, mocą którą przyznano skarżącej zasiłek celowy jest podanie nieprawdziwych informacji podczas ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego poprzez pominięcie określonego źródła uzyskanego dochodu. W tym miejscu wskazać należy, że art. 106 ust. 5 ustawy służy eliminacji lub zmianie decyzji ostatecznej i jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2012r. e sprawie II SA/Rz 1133/11, Lex nr 1113991). Co więcej, każda z przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 ustawy stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, a zakresy tych podstaw są rozłączne. Sama zasada weryfikacji na podstawie ww. przepisu decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej nie budzi wątpliwości, bowiem każda zmiana sytuacji materialnej, czy osobistej może powodować zmianę lub uchylenie decyzji i to niezależnie od kwestii nienależnie pobranego świadczenia. Należy jednak pamiętać, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, zmieniająca lub uchylająca pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter decyzji konstytutywnej. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego wzruszenie decyzji tworzących prawa nabyte dla stron może nastąpić na podstawie chociażby art. 155 K.p.a. czy art. 161 K.p.a., poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym, stąd też decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, która jako lex specialis zmienia lub uchyla pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń, ma charakter decyzji konstytutywnej. Stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy wiąże się więc z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Oznacza to, iż decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy wywołuje jedynie skutek na przyszłość. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje, a takim przepisem nie jest art. 106 ust. 5 ustawy. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Taka wykładnia przepisu art. 106 ust. 5 ustawy znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2010r., w sprawie I OSK 654/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2011r. w sprawie II SA/Po 2/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2008r. w sprawie III SA/Kr 104/08; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014r. w sprawie I OSK 980/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wydanie przez organ decyzji konstytutywnej oznacza, że kształtuje ona nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Skoro zatem taka decyzja wywołuje skutki ex nunc, to znajdzie ona zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki np. decyzji na podstawie której beneficjent realizuje swoje uprawnienie. A contrario, tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, takiej której skutki zostały już skonsumowane. Tym samym, wydając decyzję w tym trybie, organ nie może wyeliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. Skutek ex nunc oznacza bowiem, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis może wywoływać jedynie skutki od momentu ustatecznienia się takiej decyzji, nie może natomiast sięgać swoim zakresem świadczenia pobranego przed jej wydaniem. W świetle powyższego, zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji – uchylająca ostateczną decyzję wykonaną już wiele miesięcy wcześniej – nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Tym samym zastosowany przez organy administracji tryb wzruszenia decyzji ostatecznej uznać należy w realiach niniejszej sprawy za nieprawidłowy. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji zobligowane będą dokonać poprawnej wykładni art. 106 ust. 5 ustawy w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, stosując się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a. ał