II SA/Łd 941/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2006 roku sprawy ze skargi D. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych po zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Nr [...] (znak [...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Łd 941/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdził G. i Z. D. projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno-handlowego na działce położonej przy ul. A 18 w S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia czytamy, iż na skutek wniosku T. N. (działającego w imieniu niepełnoletniej córki D. N. właścicielki nieruchomości sąsiedniej) wszczęte zostało postępowanie w sprawie robót budowlanych na działce przy ul. A 18. W toku postępowania ustalono, iż roboty budowlane przeprowadzane są z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, które polegały na zmianie długości ściany tylnej budynku oraz rozebraniu w budynku, który miał być modernizowany, ścian, stropu nad parterem i postawieniu na ich miejscu nowych ścian i wykonaniu nowego stropu. W skutek poczynionych ustaleń postanowieniem z dnia [...] nakazał inwestorom wstrzymanie robót budowlanych a następnie decyzją z dnia [...] nałożył na nich obowiązek przedłożenia określonych dokumentów m.in. projektu zamiennego budynku mieszkalno-handlowego, projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia właściwego organu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz obowiązek rozebrania części ściany południowo-wschodniej na parterze i dostosowania otworów okiennych i drzwiowych do projektu technicznego. W dniu 17 maja 2005r. przeprowadzona została wizja lokalna, której wyniki potwierdziły wywiązanie się przez inwestorów z nałożonych obowiązków i dały podstawę do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji w dniu [...] złożył T. N. – przedstawiciel ustawowy D. N.. Oświadczył, iż nie wyraża zgody na realizację robót w oparciu o zamienny projekt budowlany, ponieważ jest on wadliwy. Wskazał, iż budynek jest za wysoki, zacienia działkę córki a nadto z uwagi na brak w projekcie planu miejsc parkingowych ich wyznaczenie może się odbyć jedynie kosztem działki córki, przy czym budynek już stoi 12 cm na tejże działce. Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wskazał, iż dokonane przez inwestorów odstępstwa w realizacji planu budynku dotyczą jedynie ściany tylnej budynku, a nie jak podnosi Pan N. wysokości budynku. Zmieniona została długość tylnej ściany budynku z 9,75m na 10,10m, jednakże zmiany te nie mają wpływu na zmianę sposobu zagospodarowania działki, w tym również sposobu wyznaczenia miejsc parkingowych. Zarzuty jakie podnosi Pan N. są zarzutami skierowanymi do samej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 8 czerwca 2004r., zaś kwestia zgodności tej decyzji z warunkami technicznymi i ustaleniami planu nie jest przedmiotem rozpatrywania na obecnym etapie postępowania. Jednakże odnosząc się do tych zarzutów organ wyjaśnił, iż zgodnie planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] działka na której jest realizowana inwestycja znajduje się w strefie zabudowy pierzejowej, gdzie wysokość budynków określona jest na 2-3 kondygnacje, w tym trzecia kondygnacja w poddaszu użytkowym. Z planu tego wynika również, że zabudowa sąsiednia nr 335 winna być realizowana przy granicy z działką 334, zatem zarzut zacienienia jest bezzasadny. Natomiast w związku z wydłużeniem ściany tylnej budynku wiarygodny jest zarzut, iż obiekt zrealizowano z naruszeniem działki skarżącego, jednak roszczenia z tego tytułu mogą być dochodzone wyłącznie z powództwa cywilnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. N. reprezentowana przez T. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła jej naruszenie art. 51 Prawa budowlanego. Podniosła, iż decyzja została oparta na niekompletnym materiale dowodowym a powstałe odstępstwa od planu nie zostały szczegółowo zbadane, w związku z tym brak było możliwości właściwego zastosowania art. 51 w/w ustawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie znajdując uzasadnienia dla argumentów strony, powtórzył swe dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przy czym sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Rozpatrując skargę w tak określonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, których skutkiem było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Organy administracji publicznej działając w myśl określonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasady prawdy obiektywnej, obowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W celu wykonaniu tego obowiązku winny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 kpa) a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). Materiał dowodowy, na którym jest oparte rozstrzygniecie winien być zatem kompletny i dotyczyć wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Natomiast jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, nie jest sprzeczne z prawem a umożliwi realizację zasady prawdy obiektywnej. Dowód jest zatem "instrumentem", który pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów bądź okoliczności, a tym samym o prawdziwości lub nieprawdziwości twierdzeń o faktach i okolicznościach. Z kolei uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozstrzyganej sprawy należy wskazać po pierwsze, iż z akt sprawy ani z uzasadnienia decyzji obu instancji nie wynika, która działka należy do D. N., a zatem do podmiotu, który kwestionuje prawidłowość planu i prowadzonych robót. Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych nie sposób wywieść, o którą działkę jako o działkę sąsiednią chodzi, brak numeru ewidencyjnego działki. T. N. w składanych w toku całego postępowania administracyjnego pismach nie wskazał, której działki właścicielem jest jego córka, natomiast z akt sprawy nie wynika by organy prowadziły jakiekolwiek ustalenia w tym kierunku. Jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ rozpatrując zarzut zacienienia wskazuje, iż działki nr 334 i 335 są działkami sąsiednimi o zabudowie pierzejowej i jest to jedyna wzmianka, z której można wnosić, iż działka strony skarżącej to działka nr 335. Jednakże wywód ten pozostaje jedynie domysłem, który nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Również na podstawie załączonego do akt administracyjnych planu sytuacyjnego nie można określić o jaką działkę jako o działkę sąsiednią chodzi. Ponadto na planie nie ma wyraźnie zaznaczonej działki inwestora, jej wielkości, usytuowania budynku i planowanych miejsc parkingowych. Jedynie w tytule planu czytamy, iż plan dotyczy budynku mieszkalno-handlowego na działce nr 334. Mapa jest nieczytelna i nie można na jej podstawie ocenić czy podnoszony przez skarżącego zarzut zacienienia i zajęcia przez budynek części nieruchomości sąsiada jest uzasadniony. Zwrócić należy również uwagę, iż obecny na rozprawie skarżący i inwestor po przedstawieniu przez Sąd przedmiotowego planu także mieli problem ze wskazaniem umiejscowienia swych nieruchomości. Nie zostało również ustalone gdzie miałyby znajdować się planowane miejsca parkingowe. W tej kwestii organ wskazał jedynie, iż miała miejsce zmiana długości tylnej ściany budynku co nie ma miało wpływu na zmianę sposobu zagospodarowania terenu, w tym również warunków parkowania samochodów". To jedynie lakoniczne stwierdzenie, którego na podstawie zebranego materiału nie można zweryfikować - bowiem gdzie miały znajdować się miejsca parkingowe, z której strony działki – zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawiera danych umożliwiających dokonanie ustaleń w tej kwestii. W ocenie Sądu tak przeprowadzona analiza materiału dowodowego nosi znamiona dowolności i nie może zostać uznana za prawidłową. Bowiem jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, te dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa) – por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994r., sygn. Akt III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7/83. Jak wskazane zostało powyżej, również uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno czynić zadość zasadom ogólnym postępowania i zawierać elementy zawarte w art. 107 § 3 kpa. Natomiast uzasadnienie organu I instancji zawiera przytoczenie przebiegu dotychczasowego postępowania i stwierdzenie, że przeprowadzona została wizja lokalna, w toku której ustalono, iż przedłożony zamienny projekt odzwierciedla stan faktyczny na gruncie a zatem nałożony obowiązek został wykonany. Jest to lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie decyzji, które nie może zostać uznane za wystarczające i wypełniające nakazy określone przepisem prawa. Wprawdzie wydanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych jest uzależnione wyłącznie od wywiązania się z nałożonych przez organ obowiązków, jednakże samo uzasadnienie takiej decyzji musi spełniać pewne reguły prawne. Skoro w protokole oględzin znajduje się wykaz prac, które nie zostały jeszcze zakończone oraz wskazane zostało, że działka jest ogrodzona, to również w uzasadnieniu decyzji te uwagi powinny się znaleźć. W uzasadnieniu organu II instancji brak z kolei wyraźnej informacji, co zostało już powyżej wskazane, która działka jest działką podmiotu odwołującego się, nadto organ odnosząc się do zarzutów "sąsiada" nie przeprowadził żadnej symulacji, która dałaby odpowiedź na pytanie czy w przypadku wybudowania inwestycji dojdzie do zacienienia działki sąsiedniej. Ponieważ nie wiadomo, o którą działkę sąsiednią chodzi nie jest możliwe przeprowadzenie takiej symulacji przez Sąd, nie można ocenić czy organ słusznie przyjął, na podstawie wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego, iż do zacienienia nie dojdzie z uwagi na przewidzianą na tym terenie zabudowę pierzejową, która obejmie sąsiadujące działki. Nadto zasadnym byłoby wyjaśnienie stronie co należy rozumieć przez "zabudowę pierzejową", jak wygląda taka zabudowa a w szczególności jak usytuowane są względem siebie sąsiadujące budynki, takie sformułowanie uzasadnienia być może przekonałoby skarżącego o słuszności podjętego rozstrzygnięcia a przy tym spełniałoby określone przepisami prawa wymogi art. 107 § 3 kpa. Dlatego też należy ponownie podkreślić, iż uzasadnienie winno szczegółowo przedstawiać stan faktyczny, jak również argumenty, na których organ oparł swe rozstrzygniecie i dowody, którym nie dał wiary a przede wszystkim umożliwić podmiotowi zainteresowanemu zrozumienie i przekonanie, iż jest jedynym słusznym i w pełni obiektywnym rozstrzygnięciem, w którym wyważone zostały interesy wszystkich stron. Wskazać należy również na stawiany przez skarżącą zarzut, iż budynek został wybudowany na cudzym gruncie, iż w skutek zmiany planu budynek znajduje się na 12 cm cudzego gruntu. Organ administracji nie sprawdził czy zarzut ten jest zasadny zaś zgodnie z treścią art. 4 Prawa budowlanego, prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej ma podmiot, który wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia z przepisami. Uwzględniając treść art. 6 kpa organ badając projekt budowlany zamienny winien zwrócić uwagę na tę kwestię, tym bardziej, w sytuacji gdy od samego początku stawiany jest zarzut naruszenia cudzego gruntu. Brak wzmianki na ten temat w aktach sprawy przemawia za stwierdzeniem, iż organy nie zbadały tej okoliczności i zasadności zarzutów strony skarżącej, zatem nie przeprowadziły analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów i materiału dowodowego. W toku ponownego rozstrzygania niniejszej sprawy organy powinny zwrócić uwagę nie tylko na powyżej wskazane uchybienia przepisom postępowania ale również rozważyć możliwość zastosowania art. 36a Prawa budowlanego. Z powołanego przepisu wynika, iż w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego ma obowiązek podjąć działania na podstawie art. 50 i art. 51 w/w ustawy albo tylko art. 51 ust. 1 – 3 w/w ustawy, jeżeli roboty zostały już zakończone. Stwierdzenie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wiąże się z obowiązkiem uchylenia przez ten organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Uchylenie tej decyzji winno nastąpić bezzwłocznie po tym, jak decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy stanie się ostateczna. W niniejszej sprawie istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego wystąpiły w trakcie budowy i skutkowały wszczęciem procedury określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy. Ponieważ z akt sprawy nie wynika jednoznacznie czy powyższa procedura znalazła zastosowanie, w toku ponownej analizy materiału sprawy i ustaleń dotyczących stanu faktycznego, organ winien rozważyć czy przepis art. 36a Prawa budowlanego może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Reasumując, w ocenie Sądu organy administracji publicznej I jak i II instancji naruszyły zasady postępowania określone w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia organu należy upatrywać także w uzasadnieniach decyzji, jak wykazane zostało powyżej taki sposób formułowania uzasadnień stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 kpa. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.