II SA/Łd 944/18

Dnia 19 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi P. M. na decyzję A S. A. z siedzibą w L. Oddział Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję A S. A. z siedzibą w L. Oddział Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od A S. A. z siedzibą w L. Oddział Ł. na rzecz P. M. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp. A S.A. w L. Oddział w Ł. decyzją z [...], działając na podstawie art. 17 ust 1 w zw. z art. 16 ust 1, 2 oraz art. 5 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 104, 107 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) utrzymała w mocy własną decyzję z [...] o odmowie udostępnienia P. M. udostępnienia informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji techniczno-prawnej, w tym dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury energetycznej usytuowanej na działce nr 55/3 położonej w Ł. przy ul. A 53. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że 23 kwietnia 2018 r. wpłynął wniosek P. M. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji techniczno-prawnej, w tym dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury energetycznej usytuowanej na działce nr 55/3 położonej w Ł. przy ul. A 53. Decyzją z dnia [...] A S.A. odmówiła udostępnienia żądanych informacji publicznych. Jednocześnie w piśmie z dnia 8 maja 2018 r. spółka poinformowała, że po przeprowadzeniu weryfikacji wewnętrznej, nie posiada żądanej we wniosku dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy przedmiotowej infrastruktury energetycznej, a nie posiadanie przez spółkę decyzji nie musi oznaczać, iż określone decyzje administracyjne w sprawie nie były wydawane. Mogą znajdować się we właściwych organach oraz archiwach administracji publicznej. Po ponownej analizie wniosku, dokonanej wskutek odwołania P. M. A S.A. uznała, iż brak jest podstaw dla udostępnienia wnioskowanych w zakresie dokumentacji technicznej z uwagi na to, że informacje w tym przedmiocie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, która jest z mocy wskazanej u.d.i.p. wyłączona od obowiązku udostępnienia. Wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy energetycznego. Zgodnie bowiem z Zarządzeniem nr [...] Prezesa A S.A. z dnia [...] w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy A w stosunku do żądanych dokumentów i informacji spółka uznaje je za tajemnicę przedsiębiorcy i podejmuje określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ich ochrony przed udostępnianiem osobom trzecim. Żądane dokumenty, są przechowywane w archiwach spółki, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników spółki i mają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (u.z.n.k.), która w doktrynie utożsamiana jest nie z subiektywnym przekonaniem przedsiębiorcy o wartości posiadanej informacji, lecz z możliwością wykorzystania danej informacji przez innego przedsiębiorcę. Nadto tajemnica wynika z faktu, iż materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorcy w zakresie funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Tajemnica również wynika z uwagi na fakt znaczenia materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci także dla Państwa, tj. wobec okoliczności, że A S.A. objęta jest (cz. II Załącznika, pod poz. 1) treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz.U. Nr 198, poz. 1314 ze zm.) - względy te potwierdzają tajemnicę oraz słuszność konieczności ochrony tej tajemnicy spółki. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Lu 693/18 P. M. zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia, iż A S.A. Oddział Ł. wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym, a zatem jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie, co miało wpływ na wynik sprawy; - naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe uznanie, iż informacja, o którą zwracał się wnioskodawca stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącego spółka ma obowiązek stosowania, jako podmiot zajmujący się dystrybucją energii elektrycznej, ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, iż podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są (oprócz władz publicznych) także podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli jest w rozumieniu art. 1 Konstytucji RP zadaniem publicznym. Zatem dokumentacja prawna stanowiąca podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury energetycznej usytuowanej na działce nr 55/3 w Ł. przy ul. A 53 podlega udostępnieniu w świetle ustawy dostępie do informacji publicznej, natomiast A S.A. Oddział Ł. jest zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Spółka dodała, że pismem z 7 maja 2018 r. poinformowała skarżącego, iż nie posiada żądanej we wniosku dokumentacji prawnej, stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy przedmiotowej infrastruktury energetycznej. Postanowieniem z 22 sierpnia 2018 r., wydanym na podstawie art. 59, w zw. z art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) WSA w Lublinie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę tutejszemu sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepisy u.d.i.p. stanowią realizację konstytucyjnie gwarantowanej zasady jawności działalności publicznej (art. 4 Konstytucji RP), a zarazem są konkretyzacją określonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP publicznego prawa podmiotowego do uzyskania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości fakt, iż A S.A. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. taki obowiązek spoczywa zarówno na jednostkach organizacyjnych, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, jak i na osobach prawnych, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W związku z tym, iż powyższe kwestie nie stanowią przedmiotu sporu w niniejszej sprawie należy je uznać za dostatecznie wyjaśnione. Nie wzbudza także wątpliwości fakt posiadania przymiotu informacji publicznej przez informacje wskazane przez skarżącą we wniosku o ich udostępnienie. Niewątpliwie organ zgodził się w tej mierze ze stanowiskiem skarżącej, sam bowiem fakt rozstrzygnięcia o prawie dostępu do wnioskowanych informacji w trybie decyzji, o której mowa w art. 16 u.d.i.p., a nie zwykłym pismem (vide: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 2867/02, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednoznacznie świadczy, iż A S.A. nie miała wątpliwości co do publicznego charakteru wnioskowanych informacji. Ten sposób oceny wnioskowanych informacji, w ocenie sądu, zasługuje w pełni na akceptację. Niezależnie od powyższej uwagi należy wskazać, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych w powyższym zakresie, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r. w sprawie II SAB/Rz 48/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, ale także dokumentów odnoszących się do majątku publicznego. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez spółkę, jak i tych, których spółka używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą one wprost od niej. Jednocześnie zauważyć należy, że katalog informacji publicznych zawarty w art.6 u.d.i.p. ma charakter jedynie przykładowy, o czym świadczy użycie słów "w szczególności" w treści owego przepisu. Powyższe kwestie w okolicznościach niniejszej sprawy nie wywołują realnych kontrowersji, a tym samym zbędne jest ich dalsze omawianie. Kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy prawo do żądanej we wniosku informacji publicznej podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jako tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z powołanym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.), wskazuje, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Powyższe wskazuje, iż dla odmowy udostępnienia określonej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (vide: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, str. 118 – 119, a także wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 1993/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Tym samym wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych orzeczonej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Nie jest natomiast wystarczające ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak: "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2018 r., II SA/Łd 125/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja publiczna odnosząca się do danych będących w posiadaniu przedsiębiorcy podlega zatem udostępnieniu, gdy nie jest objęta ochroną wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zatem każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być – przed jej udostępnieniem w trybie przepisów u.d.i.p. – indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Podczas analizy powyższych okoliczności istotne jest także i to, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach przedsiębiorca musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej z powyższego powodu muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 1993/16, wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 1939/15, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest zatem możliwe do przyjęcia zapatrywanie spółki, z którego wynika, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy (znajdująca w jej ocenie wyraz w objęciu informacji Zarządzeniem nr [...] Prezesa A S.A. z dnia [...] w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy) miałaby decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Opowiedzenie się za takim stanowiskiem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione (art. 61 Konstytucji RP) prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłoby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę. Niebezpieczeństwo takiej interpretacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest szczególnie wyraźnie w realiach niniejszej sprawy, bowiem doszło w niej do szerokiego zakreślenia przez Spółkę tego, co stanowi tajemnicę jej przedsiębiorstwa. Poprzestanie na takim rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., które zostało zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, wymyka się kontroli sądowej i tym samym czyniłoby iluzoryczną kontrolę decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej. Jednocześnie w powyższym kontekście sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że nie sposób uznać, aby tajemnicę przedsiębiorstwa stanowiło wskazanie tytułu prawnego do realizacji inwestycji i dokumentacji pozwalającej na weryfikację legalności działań inwestora, czy podanie wymogów bezpieczeństwa, informacji, w jaki sposób istniejąca linia energetyczna ogranicza uprawnienia właściciela nieruchomości (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 748/15 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 lutego 2015r., sygn. akt II Sa/Lu 1099/14, a także wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 września 2016 r., II SA/Bk 422/16, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że w zakresie braku podstaw prawnych do zakwalifikowania żądanych przez skarżącą informacji (z wyjątkiem decyzji administracyjnych) do tajemnicy przedsiębiorstwa nie ma wpływu fakt objęcia przedmiotowych informacji Zarządzeniem nr [...] Prezesa A S.A. z dnia [...] w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy. Należy bowiem wyraźnie zaznaczyć, że z uwagi na przedmiot działalności A S.A. treść dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy instalacji przesyłowych (urządzeń energetycznych) na nieruchomości skarżącej nie stanowi zasadniczo informacji wymagających zachowania poufności, zwłaszcza że dotyczyć one mają wyłącznie działek skarżącej. Ponadto, w ocenie sądu, nie stanowi też uzasadnionej odmowy udzielenia informacji okoliczność, że dokumenty zostały zarchiwizowane w miejscu, do którego dostęp posiada ograniczona liczba pracowników spółki. Z uwagi na powyższe należało stwierdzić, że brak było podstaw do uznania, iż żądane przez skarżącą informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i tym samym do odmowy udzielenia żądanej informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie ma również żadnych podstaw by traktować żądane informacje jako tzw. dokumenty wewnętrzne. A S.A., poza przytoczeniem opisu takich dokumentów, nie wyjaśniła w żadnym stopniu dlaczego sugeruje w odpowiedzi na skargę, iż żądane dokumenty mają taki charakter, wobec czego sąd administracyjny nie ma możliwości odniesienia się do powyższej tezy. Ponadto zauważyć należy, że stanowisko A S.A. jest niekonsekwentne. W toku postępowania administracyjnego przedstawia w obu decyzjach wydanych w przedmiotowej sprawie szereg omówionych wyżej argumentów, które jej zdaniem uzasadniają odmowę udostępnienia żądanych przez stronę informacji. Tymczasem w odpowiedzi na skargę A S.A. powołała się między innymi na pismo z dnia 7 maja 2018 r., w którym informowała stronę, że żądanych informacji nie posiada. Tego rodzaju argument stawia pod znakiem zapytania zasadność rozstrzygnięcia sprawy decyzją jako aktem władczym. Zgodnie z niekwestionowanym i powszechnie przyjmowanym w judykaturze poglądem doktryny jeżeli żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu adresata wniosku, powinien on zawiadomić o tym wnioskodawcę pismem, co traktowane jest jak czynność materialno-techniczna, na którą nie można złożyć środka zaskarżenia. Wnioskodawcy przysługuje natomiast skarga na bezczynność do sądu administracyjnego – I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska Komentarz do art. 4 ust.3, Warszawa 2016. Zastosowanie się do powyższego stanowiska winno zatem oznaczać przyjęcie innego trybu załatwienia sprawy niż w drodze władczego rozstrzygnięcia decyzją administracyjną. Przy ponownym rozpoznawaniu wniosku skarżącej organ zastosuje się do przedstawionej wyżej oceny prawnej i wskazań sądu. Z powyższych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. a art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.. ał