II SA/Łd 946/08

Dnia 19 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej A. J. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] roku, znak: [...] nakazującą inwestorowi – A. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego bez wymaganego przez ustawę – Prawo budowlane zgłoszenia kortu tenisowego, położonego na działce Nr [...] w G. [...], gm. K. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżąca wybudowała kort tenisowy w latach 2001 - 2002, a więc w okresie, gdy przepisy nie zwalniały inwestorów obiektów sportowych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wzniesienie obiektu bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia podlegało w tym czasie bezwzględnemu nakazowi rozbiórki, w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ, budowa kortów tenisowych wymaga dokonania zgłoszenia na podstawie art. 29 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Zdaniem organu, wybudowany przez A. J. kort tenisowy nie spełniał warunków umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego przewidzianego w treści przepisu art. 49b prawa budowlanego, gdyż strona nie posiadała, ani ustaleń aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że przewlekłość postępowania wyjaśniającego zawiniona była przez samą inwestorkę, gdyż pomimo wezwań nie stawiała się w organie I instancji. Za wadliwy uznano przy tym fakt dokonania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zmiany terminu wykonania obowiązków wynikających z postanowienia nakładającego na inwestorkę obowiązki mające warunkować możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego, z uwagi na brak podstaw do wydłużania terminów ustawowych. Dodatkowo organ podkreślił, że ów wadliwie przedłużony termin do wykonania obowiązków i tak nie został przez inwestorkę dotrzymany. Organ odwoławczy podzielił opinię organu I instancji, że przesłanką negatywną legalizacji samowolnie wybudowanego kortu – poza niedotrzymaniem terminu złożenia dokumentacji – była niezgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego, w dniu wydania kwestionowanej decyzji, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonego uchwałą Nr XVI/106/2004 Rady Gminy Kutno z dnia 16 kwietnia 2004 roku (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 146, poz. 1343) i uchwałą Nr XXI/131/2004 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 255, poz. 2196). Zgodnie z powyższymi uregulowaniami działka o Nr ewid. [...], na której zlokalizowano kort, znajduje się w jednostce urbanistycznej MN l – określonej jako teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej w formie ciągów ulicznych, bądź ukształtowanych zespołów, z możliwością lokalizowania nowej zabudowy uzupełniającej. Wobec tego, zdaniem organu, niedopuszczalna była na tym terenie zabudowa o charakterze rekreacyjno – wypoczynkowym, jaką jest kort tenisowy. Eliminowało to możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. J. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności – art. 49b ust. 2 pkt 1 – 3 w zw. z art. 30 ust. 2 – 4 Prawa budowlanego poprzez uchylenie się od oceny sprawy w aspekcie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego faktu, iż decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o niewykonane postanowienie PINB z dnia [...] roku, nakazujące w pkt 5 wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych zajętych pod budowę kortu, a tym samym dotkniętego nieważnością, której skutkiem było uniemożliwienie wykonania obowiązków w 30 – dniowym terminie opisanym w ustawie i postanowieniu. Ponadto w skardze strona wskazała na naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie mający na względzie interesu społecznego, słusznego interesu skarżącej oraz uchylenia się od dokonania ustaleń faktycznych w zakresie opisanym w przepisie art. 49 b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego; - art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zaufanie strony do organów Państwa; - art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie się od obowiązku należytego i wyczerpującego, informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub ewentualne stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że nie złożenie przez skarżącą wymaganej dokumentacji w lipcu 2006 roku nie stanowiło przesłanki negatywnej, uniemożliwiającej legalizację kortu tenisowego. Uwadze organu odwoławczego umknął fakt, że w pkt 5 postanowienia organu I instancji z dnia [...] roku z rażącym naruszeniem prawa organ ten nałożył na skarżącą nie przewidziany przez ustawę obowiązek, a samą decyzję oparł na niewykonaniu nałożonych obowiązków w terminie. Nałożenie obowiązku pozbawionego podstawy prawnej, wymagającego długotrwałego postępowania, pozbawiło stronę obiektywnej możliwości wykonania postanowienia w zakreślonym terminie. Ponadto, skarżąca zaznaczyła, iż już w dniu 30 listopada 2004 roku skierowała do Wójta Gminy K. wniosek o udzielenie informacji dotyczącej zgodności kortu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odpowiedź nie została jej jednak udzielona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt: II SA/Łd 937/06, oddalił skargę A. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...]. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej A. J. od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 października 2008 roku, sygn. akt: II OSK 1285/07, uchylił wyrok I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wyjaśnić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 października 2008 roku uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2007 roku i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając sprawę, związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wprost wynika z treści art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W takiej sytuacji, Sąd ponownie rozpoznając skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika bowiem, że art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego to przepis o charakterze proceduralnym, którego dyspozycja obejmuje, po pierwsze określenie warunków determinujących działanie organu, po wtóre określenie zakresu obowiązków nakładanych na stronę oraz termin do ich wykonania. Postanowienie wydawane na podstawie tego przepisu ma charakter dowodowy, zmierza bowiem do przedstawienia organowi określonej dokumentacji, która stanowi podstawę do podjęcia ocen o charakterze materialnym. Nałożenie obowiązków tego rodzaju ma zatem realizację celu proceduralnego. Wykonanie lub niewykonanie tych obowiązków nie przesądza jeszcze o nakazie rozbiórki, lecz jedynie o tym, że w przypadku niewykonania obowiązku dowodowego będzie miał zastosowanie (stosuje się) przepis ust. 1, w oparciu o który nastąpić może dopiero ustalenie obowiązku materialnego (nakaz rozbiórki). Sąd II instancji dodał, że zebranie i przedłożenie odpowiedniej dokumentacji obciąża wprawdzie stronę, nie zwalnia jednak organu z obowiązków wynikających z zasady wyrażonej w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, iż to na organie ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, której przedmiotem jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca nowelizując w 2003 roku prawo budowlane odstąpił od rygoryzmu bezwzględnego nakazu rozbiórki jako reakcji na samowolę budowlaną i w obręb dotychczasowych unormowań stanowiących podstawy materialne takiego nakazu, wprowadził tryb umożliwiający legalizację samowoli. Jak wynika z ust. 4 art. 49 b Prawa budowlanego, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2 tego przepisu, a zatem jeśli zgromadzony przez organ materiał faktyczny sprawy pozwala na dokonanie legalizacji, organ ma obowiązek ją prowadzić przez wykonanie kolejnych etapów postępowania. Dynamiczna wykładnia zmieniającego się Prawa budowlanego w 2003 roku w odniesieniu do skutków samowoli budowlanej nie pozwala zatem również na podzielenie poglądu, że nałożenie obowiązku rozbiórki jest wyłącznie konsekwencją bezskutecznego upływu czasu zakreślonego do wykonania obowiązków warunkujących możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także pogląd, iż budowa w zabudowie zagrodowej niewielkich obiektów budowlanych, przeznaczonych dla rekreacji rolnika, powinna zostać uznana za uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Art. 23 Konstytucji RP stanowi, że podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Dalsze przepisy Konstytucji, odnoszące się do prawa wyboru miejsca zamieszkania (art. 52 ust. 1), jak też obowiązku prowadzenia przez państwo polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli (art. 75 ust. 1), w zestawieniu z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), nie pozwalają na przyjęcie interpretacji wykluczającej możliwość realizowania zarówno w obszarze zabudowy mieszkaniowej, jak i zabudowy zagrodowej, elementów małej architektury oraz obiektów budowlanych uzupełniających funkcję mieszkaniową. Funkcja mieszkaniowa, zdaniem NSA, polega na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Dotyczy to w równej mierze osób zamieszkałych w miastach, jak i na wsi, w tym rolników prowadzących gospodarstwa rodzinne i łączących w zabudowie zagrodowej prowadzenie gospodarki rolnej, jak i zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Realizacja potrzeb mieszkaniowych nie ogranicza się jednak tylko do budynku mieszkalnego, gdyż potrzeby związane z zamieszkaniem z natury obejmują takie funkcje życiowe jak wypoczynek czy rekreację, wykraczając przez to poza obręb budynku mieszkalnego. Stan taki dotyczy w równej mierze mieszkańców miast, osiedli, jak i wsi, chociaż realizowany jest w odmiennych formach. Z tego powodu funkcji mieszkaniowej terenu nie sposób ograniczać wyłącznie do budynku mieszkalnego. Realizacja tej funkcji może przejawiać się w potrzebie budowy obiektów architektury ogrodowej, piaskownic, huśtawek, drabinek wymienionych przykładowo przez art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego jako obiekty małej architektury (w odniesieniu, do których nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę ani też zgłoszenie ich budowy), jak też innych obiektów służących rekreacji (objętych obowiązkiem zgaszenia zamiaru wykonania robót budowlanych), w tym takich jak np. boisko do siatkówki, kort, czy też przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 30 m2, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 9 i 15 Prawa budowlanego. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego wymagały zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceny czy budowa takiego urządzenia rekreacyjnego stoi w sprzeczności z podstawową funkcją wyznaczaną przez ustalenia planu. Zdaniem NSA, dopiero wyraźne wykluczenie możliwości określonego rodzaju zabudowy w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym zabudowy uzupełniającej funkcje podstawowe, rodziłby skutek w postaci zakazu takiej zabudowy. Prawo do swobodnego zagospodarowania terenu (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz prawo wolności zabudowy (art. 4 Prawa budowlanego) są zasadami, które ograniczenia w wykorzystaniu prawa własności nieruchomości nakazują postrzegać jako wyjątki. Dla stwierdzenia przez organ administracji publicznej, iż wykluczony jest określony sposób wykorzystania własności nieruchomości, w tym jej zabudowa, niezbędne jest wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, w tym konkretnego ustalenia planu miejscowego, który wprost zakazywałby określonej zabudowy, co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie miało miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając skargę związany wykładnią zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, prawidłowe i niekwestionowane w toku postępowania było to, iż prace związane z wykonaniem robót budowlanych przy realizacji kortu tenisowego, były zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. W stanie prawnym aktualnym w dacie wydawania w sprawie ostatecznej decyzji budowa kortu tenisowego nie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Ale jednocześnie przed realizacją takiego zamierzenia konieczne było dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania prac budowlanych organowi administracji architektoniczno – budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Poza sporem w sprawie jest to, iż organ nadzoru budowlanego I instancji nałożył na skarżącą postanowieniem z dnia [...] roku, wydanym w trybie przepisu art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, określone obowiązki, których wykonanie w zakreślonym terminie 30 dni miało warunkować możliwość dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Termin wyznaczony do realizacji obowiązków warunkujących możliwość prowadzenia wobec inwestycji postępowania legalizacyjnego upłynął bezskutecznie. Tym niemniej, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rzeczony termin 30 dni ma charakter proceduralny. Uchybienie tego terminu, nie przesądza zatem automatycznie o konieczności wydania nakazu rozbiórki, a jedynie o tym, że w przypadku niewykonania obowiązku dowodowego, będzie miał zastosowanie przepis, na podstawie którego może dopiero dojść do wydania nakazu rozbiórki. Nadto z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że budowa w zabudowie zagrodowej niewielkich obiektów budowlanych, przeznaczonych do rekreacji rolnika, powinna być uznana za uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. W chwili obecnej, po uchyleniu przez Sąd decyzji II, jak i I instancji, organy administracji zobowiązane będą do ponownego przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem uwag zaprezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2008 roku. Jak już Sąd wskazał na wstępie uzasadnienia, Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast, zgodnie z regulacją art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135, przy zastosowaniu art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził w punkcie trzecim wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.