II SA/Łd 948/11

Dnia 15 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska, Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi B. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...], nr [....], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że odwołanie B.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], nr [...], znak: [....] zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji wyjaśnił, że wskazaną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał określonym osobom "usunąć nieprawidłowości w budynku mieszkalnym w konstrukcji drewnianej usytuowanym na działce nr ewid. 294, obręb [...] w R. ul. K. 135 stwierdzone w trakcie oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. poprzez: rozbiórkę budynku gospodarczego w konstrukcji drewnianej oraz uprzątnięcie terenu po rozbiórce". Wskazana decyzja została skutecznie doręczona odwołującej się w dniu 29 grudnia 2010r. Okoliczność ta została potwierdzona własnoręcznym podpisem na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Termin do wniesienia odwołania biegł zatem od dnia 30 grudnia 2010r. i upłynął w dniu 12 stycznia 2011r. Dzień ten nie był dniem ustawowo wolnym od pracy. Odwołanie wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 8 lutego 2011r., zaś z kopii potwierdzenia przesyłki poleconej nr [...] wynika, iż B.K. złożyła środek zaskarżenia w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 4 lutego 2011r. Do środka zaskarżenia nie dołączono wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, nie zawarto również takiego wniosku w treści odwołania. Przepisy procedury administracyjnej nie przewidują możliwości działania organu z urzędu w przedmiocie przywrócenia terminu. W tej sytuacji - w ocenie organu administracji - odwołanie B.K. zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego normą art. 129 § 2 K.p.a. i wskutek tego pozostawiono je bez rozpoznania. W skardze na powyższe postanowienie B.K. zaskarżyła je w całości, wniosła o jego uchylenie i formalne rozpoznanie złożonego przez nią odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w dniu [...] wydał trzy decyzje: nr [...], [...] oraz [...], w których nakazał usunąć nieprawidłowości w budynku gospodarczym usytuowanym na nieruchomości położonej w R. przy ul. K. 135. Wszystkie te decyzje mają identyczną treści, a różnią się jedynie numerem. Natomiast organ pierwszej instancji wysłał je do skarżącej w jednej przesyłce, która została odebrana w dniu 29 grudnia 2010r. Takie działanie organu jest nieuzasadnione i narusza prawa skarżącej, albowiem wprowadziło ją w błąd. Z oczywistych względów nie zauważyła, że otrzymała trzy różne decyzje. Z tego też powodu złożyła jedno odwołanie, które według niej dotyczyło całej przesyłki. Dopiero po uzyskaniu informacji, że jej odwołanie nie jest do końca skuteczne, skarżąca w dniu 4 lutego 2011r. wysłała kolejne dwa odwołania. Z uwagi na fakt, że działa bez zawodowego pełnomocnika i nie posiadała dostatecznej wiedzy prawniczej, nie złożyła wraz z odwołaniami wniosku o przywrócenie terminu do ich wniesienia. Skarżąca podniosła nadto, że jej błąd wynikał z niewłaściwego działania organu, który wprowadził ją w błąd. Natomiast zgodnie z przepisami prawa, a nade wszystko - zasadami współżycia społecznego, nie może mieć miejsca sytuacja taka, że obywatel nie będący zawodowym prawnikiem, odpowiada za działanie organu wprowadzające uczestnika postępowania w błąd. Jednocześnie skarżąca wskazała, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiera szereg błędów. Wszystkie decyzje zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia podstawowych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Trudno ustalić, czy uczestnicy wskazani w decyzji jako właściciele rzeczywiście posiadają tytuł prawny do nieruchomości, albowiem brak dokumentów potwierdzających ten fakt. Ponadto część osób uznanych za właścicieli nieruchomości, w tym skarżąca, nie brało udziału w postępowaniu na żadnym jego etapie, zaś pierwszą czynnością organu pierwszej instancji było skierowanie do tych osób decyzji kończącej postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Zadaniem sądów administracyjnych jest więc wyłącznie badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej, a nie rozpoznawanie merytoryczne spraw administracyjnych. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W tym też zakresie sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn. Zaskarżonym postanowieniem organ drugiej instancji stwierdził, iż odwołanie skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...], nr [...], znak: [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. Nie jest sporne, że decyzję tę doręczono na adres skarżącej w dniu 29 grudnia 2010r. W tej sytuacji termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął w dniu 12 stycznia 2011r. (środa). Z akt sprawy wynika, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji oznaczonej nr [...] skarżąca wniosła w dniu 4 lutego 2011r. Z akt sprawy wynika jednakże, iż jako adresata tej decyzji wskazano, m.in. "B.K.", a nie "B.K.". Do "B.K." a nie do "B.K." została też zaadresowana przesyłka zawierająca wskazaną decyzję organu pierwszej instancji (zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki). Co więcej, ze znajdującej się w aktach sprawy z notatki służbowej z dnia 15 września 2010r. wynika, iż uczestnik postępowania M.R. - jako spadkobiercę J.M. - wskazał "B.K.", do której organ pierwszej instancji skierował doręczoną skarżącej decyzję. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 16 sierpnia i 16 września 2010r. nie zostały jednakże skierowane ani do "B.K.", ani do "B.K.". Natomiast w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca oświadczyła, że nie jest ani właścicielem, ani zarządcą, ani użytkownikiem budynku, którego dotyczy postępowanie. W skierowanej do sądu skardze również poddała w wątpliwość swój tytuł prawny do nieruchomości, na której znajduje się ów budynek oraz podniosła, że nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W tej sytuacji nasuwa się wątpliwość, której nie można na podstawie lektury akt sprawy usunąć, czy skarżąca była stroną postępowania w stosunku, do której wydano decyzję z dnia[...], skoro jako jej adresata wskazano "B.K.". Zdaniem sądu, z tej też przyczyny, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji powinien był podjąć odpowiednie czynności, zmierzające do wyjaśnienia tej kwestii i dopiero później - stosownie do wynikających z nich ustaleń - wydać odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie (art. 127 § 1 K.p.a.). Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. jest więc dopuszczalne wyłącznie w stosunku do strony postępowania, która takie odwołanie z uchybieniem terminu wniosła. Wniesienie odwołania przez osobę niemającą do tego legitymacji powoduje niedopuszczalność odwołania (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007r., sygn. akt II OSK 1661/06 – Lex nr 425381). Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno zatem poprzedzać nie tylko dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 K.p.a., ale również, czy jest on stroną postępowania, w którym została wydana kwestionowana decyzja. W przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Skierowanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania do podmiotu nie będącego stroną, stanowi natomiast przesłankę stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. Jednoznaczne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie dotknięte jest tego rodzaju wadą, bądź nie, w postępowaniu przed sądem jest jednakże - z przyczyn wyżej już wskazanych - niemożliwe. Uzasadnia jednak uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 134 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy ustali przede wszystkim, czy skarżąca jest stroną postępowania, w stosunku do której została wydana decyzja z dnia [...], a następnie - stosownie do tych ustaleń - wyda właściwe rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ze względu na brak przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia sąd odstąpił od wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 152 p.p.s.a. m.ch.