II SA/Łd 949/10

Dnia 24 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Gminy Ł. – Administracji Nieruchomościami A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej – Gminy Ł. – Administracji Nieruchomościami A kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 59 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił P. C. warunki zabudowy dla inwestycji planowanej w Ł., przy ul. A 3, na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...]. inwestycja ta polegać ma na budowie budynku o funkcji mieszkaniowo – usługowej, budowie zjazdu publicznego oraz urządzeń budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Administracja Nieruchomościami [...] z siedzibą w Ł., działając jako jednostka administracyjna Gminy Ł., wnosząc o zmianę powyższej decyzji. Strona odwołująca się podniosła argument, iż nieruchomość na której planowana jest inwestycja, jest obciążona służebnością gruntową, polegająca na prawie przejazdu i przechodu na rzecz każdego właściciela sąsiedniej nieruchomości, położonej przy ul. A 5 w Ł. Służebność ta znajduje swe odzwierciedlenie w akcie notarialnym z dnia 19 października 2006 roku, nr Rep. [...]. Kończąc strona wskazała, że właścicielem nieruchomości, znajdującej się przy ul. A 5 jest Gmina Ł, a jej użytkownikiem jednostka budżetowa Miasta Ł., jaką jest Administracja Nieruchomościami [...] z siedzibą w Ł. Zdaniem strony odwołującej się wskazana na wstępie decyzja Prezydenta Miasta Ł. nie uwzględnia wskazanej powyżej służebności. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) umorzyło postępowanie odwoławcze. Uzasadniając podjętą decyzję organ wyjaśnił, iż jak stanowi art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Konieczne jest zatem ustalenie, czy podmiot, który złożył odwołanie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Organ wskazał, iż oprócz inwestora, stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być uznane również inne osoby, którym przysługują prawa do nieruchomości sąsiednich, przy czym uprawnienia strony w odniesieniu do pozostałych zainteresowanych warunkowane są, co do zasady, prawem do gruntu sąsiedniego, jakim jest własność lub użytkowanie wieczyste. Kolegium wskazało, iż bezspornym jest, że stronie odwołującej nie przysługuje w stosunku do gruntu sąsiedniego żadne prawo rzeczowe, bowiem strona jest zarządcą nieruchomości przy ul. A 5, jednakże z tego faktu, zdaniem organu, nie wynika dla odwołującej się strony interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Kolegium wyjaśniło nadto, iż doręczanie Administracji Nieruchomościami [...] z siedzibą w Ł. zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak i informowanie tegoż podmiotu o kolejnych etapach postępowania nie rodzi to konsekwencji w postaci automatycznego nadania podmiotowi przymiotu strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Miasto Ł. - Administracja Nieruchomościami [...] z siedzibą w Ł. zgłosiła zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez nieprzyznanie jej przymiotu strony. Uzasadniając podniesione zarzuty strona wyjaśniła, że jest jednostką organizacyjną właściciela nieruchomości, przy ul. A 5 w Ł., którym jest Miasto Ł. Zatem Dyrektor Administracji Nieruchomościami [...] z siedzibą w Ł, na podstawie udzielonego przez Prezydenta Miasta Ł. pełnomocnictwa jest uprawniony do dokonywania czynności faktycznych i prawnych dotyczących nieruchomości, stanowiących własność Miasta Ł.. Konkludując strona skarżąca wskazała, że Miasto Ł., jako właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja posiada interes prawny w rozstrzyganej sprawie, a co za tym idzie posiada także przymiot strony w tymże postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga należało uznać za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja, wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w dniu [...], którą organ drugiej instancji umorzył postępowanie odwoławcze, dotyczące decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], ustalającej P. C. warunki zabudowy dla inwestycji planowanej w Ł., przy ul. A 3, na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], polegającej na budowie budynku o funkcji mieszkaniowo – usługowej, budowie zjazdu publicznego oraz urządzeń budowlanych. Swoje ustalenia, iż właścicielem przedmiotowej działki jest Skarb Państwa organ odwoławczy oparł na dokumencie "EGBiL – Moduł Prezentacji Internetowej – Raport o działce". Dokument ten w ocenie Sądu nie jest wiarygodny i wobec stanowiska strony skarżącej nie mógł stanowić podstawy jednoznacznego ustalenia podmiotu będącego właścicielem działki. Na wstępie należy wskazać, że zarówno z dokumentacji zgromadzonej w aktach, jak i z wyjaśnień złożonych na rozprawie przez pełnomocnika strony skarżącej, wynika, że działka oznaczona nr [...], na którą w trakcie przeprowadzonego postępowania powoływało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jest w istocie działką oznaczoną numerem [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...]. Nadto owa działka, w efekcie komunalizacji przeszła na własność Gminy Ł. Z odpisu zwykłego w/w księgi wieczystej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w Ł., odzwierciedlającego stan z dnia 9 lipca 2010 roku, wynika, że księga ta dotyczy działki nr [...], położonej przy ul. B 5 (obecnie A 5), a każdoczesnemu właścicielowi działki przysługuje służebność gruntowa na czas nieoznaczony, polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez nieruchomość objętą księgą wieczystą nr [...]. Właścicielem nieruchomości jest Miasto Ł., na mocy umowy sprzedaży z dnia 19 października 2006 roku, zawartej w formie aktu notarialnego Rep A [...]. Przechodząc do meritum rozpoznawanej sprawy wyjaśnić wypada, iż obowiązkiem organu administracji jest w szczególności dokonanie ustaleń, kto jest stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle owego przepisu wyrażono pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Wymaga podkreślenia, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie daje przymiotu strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na jej uznanie za stronę. W praktyce interes prawny strony jest ustalany każdorazowo na podstawie norm prawa materialnego, które mogą znaleźć swoje zastosowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stąd zastosowanie znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 K.p.a. Przy czym istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego taką, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot, legitymujący się tym interesem, może wywodzić swoje racje. Stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy są więc z pewnością inwestor oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy to postępowanie. Nadto przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przysługuje, co do zasady, właścicielom albo użytkownikom wieczystym sąsiednich działek, jednakże w każdym takim przypadku należy przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, by uczestniczyć w takim postępowaniu (zob. m. in. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 roku, w sprawie o sygn. akt II OSK 1016/06 Lex nr 355287). Miasto Ł. jest właścicielem nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 5, bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, dla której została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy. Zatem stwierdzić należy, że Miasto Ł. jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji planowanej w Ł., przy ul. A 3, na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Wskazać wypada, iż poza sporem zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie jest to, że to organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzenia analizy, czy odwołanie pochodzi od strony, czy od osoby niemającej tego statusu. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 K.p.a. jedyne stronie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania i to na tym etapie winna mieć miejsce w/w analiza. Powinnością organu odwoławczego, po wypłynięciu odwołania jest wyjaśnienie, czy osoby wnoszące odwołanie posiadają przymiot strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że osoba ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego, to wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. 9, CH Beck 2008 s. 629). Jak wynika z akt sprawy tego obowiązku Kolegium zaniechało. Zgodnie z art. 7 K.p.a. to organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Unormowana w tym przepisie zasada prawdy obiektywnej narzuca organowi administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, by ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 roku, w sprawie o sygn. akt III ARN 55/94 (OSNAP 7/95/83), jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 K.p.a.). Zaskarżona decyzja nie zawiera tak rozumianych ustaleń. Jeśli organ odwoławczy nabrał wątpliwości, czy odwołujący się - traktowany przez organ pierwszej instancji jako strona - ma przymiot strony w postępowaniu odwoławczym, miał obowiązek ustalić w trybie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, że podmiot ten jest, bądź nie jest stroną. W niniejszej sprawie odwołanie wniosła Administracji Nieruchomościami [...] z siedzibą w Ł., podając, że działa w imieniu Gminy Ł., jako jednostka budżetowa Miasta Ł., użytkująca nieruchomość, położoną przy ul. A 5 w Ł. Zatem Kolegium winno było wezwać odwołującego się do wykazania, że jest pełnomocnikiem właściciela nieruchomości (art. 33 § 1 i 2 K.p.a). Wobec tego ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie obowiązane wyjaśnić zagadnienie udziału Miasta Ł. w postępowaniu, jako właściciela nieruchomości znajdującej w Ł. przy ul. A 5, a następnie rozpoznać złożone odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy, zapewniając w ten sposób dwuinstancyjny tok postępowania administracyjnego, w myśl art. 15 K.p.a. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. m.o.