II SA/Łd 95/16

Dnia 16 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 roku sprawy ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy usunięcia drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w części określonej w pkt 2; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz C. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania C. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie zezwolenia na usunięcie drzewa i odmowy zezwolenia na usunięcie dwóch drzew. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], zezwolił C. S. na usunięcie jednej sztuki klonu jesionolistnego o obwodzie pnia 120 cm, znajdującego się na terenie nieruchomości przy ulicy A 20 w Ł. (działka o numerze ewidencyjnym 55/1, obręb [...]), bez pobrania opłaty z tego tytułu, z zastrzeżeniem spełnienia warunków zawartych w uzasadnieniu decyzji, w terminie do końca listopada 2015 roku (pkt 1 decyzji) oraz odmówił zezwolenia na usunięcia dwóch drzew z gatunku topoli mieszańców, o obwodach pni 90 cm i 95 cm, znajdujących się na terenie opisanej wyżej nieruchomości (pkt 2 decyzji). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 83 ust. 1 i 2c, art. 84 ust. 3 oraz art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. z 2013 roku, poz. 627 ze zm., powoływanej dalej również jako: "u.o.p."). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że drzewa wymienione w pkt 2 decyzji są w dobrym stanie, korony żywe oraz foremne. Drzewa są stabilne i lekko pochylone w stronę pasa drogowego ulicy A. Kwestionując punkt 2 decyzji C. S. wniósł odwołanie argumentując, że oba drzewa należą do gatunku, który szybko i wysoko rośnie a ma system korzeniowy płytko umieszczony w gruncie, co jest spowodowane spływaniem wody z posesji przy ul. B i wyklucza zagłębianie się korzeni w ziemię w poszukiwaniu wody. Oba drzewa są mało stabilne i na razie stoją dzięki małej wielkości koron, gdy urosną może je przewrócić wiatr. Odległość od płotu wynosi 2 m, a do miejsc parkingowych 4 m. Drzewa mają wysokość 9 – 10 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawiając treść regulacji ustawowych wskazał następnie, iż do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek C. S. o wydanie zezwolenia na usunięcie trzech drzew, w związku z prowadzonymi pracami porządkowymi na działce. Do wniosku załączono rysunek, na którym drzewa oznaczono oraz opisano. Nie załączono tytułu prawnego władania nieruchomością. W aktach sprawy także nie było, żadnego dokumentu potwierdzającego własność nieruchomości. Kolegium ustaliło jednak, że jedynym właścicielem działki o numerze ewidencyjnym 55/1, położonej w Ł. przy ul. A 20 jest C. S.. W aktach sprawy nie ma dowodu doręczenia zawiadomienie o terminie przeprowadzenia oględzin drzew, jednakże z protokołu oględzin z dnia 26 listopada 2014 roku wynika, że wnioskodawca brał w nich udział. W protokole z oględzin wskazano, że drzewa są w dobrej kondycji zdrowotnej. Odwołujący w protokole podnosi, że drzewa są pochylone, ale nie kwestionuje, że są w dobrej kondycji. Organ wskazał, że w świetle obowiązującej regulacji prawnej, jednym z podstawowych instrumentów służących ochronie drzew i krzewów rosnących na terenach miast i wsi (poza wyjątkami wynikającymi z art. 83 ust. 6 u.o.p.) jest obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, którego brak skutkuje wymierzeniem kar pieniężnych na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Skoro usuniecie pewnego rodzaju drzew uzależnione jest od uzyskania zezwolenia, to znaczy że organ, gdy uzna iż wnioskowane do usunięcia drzewa nie kwalifikują się do wycięcia z uzasadnionych względów, ma prawo odmówić wydania zezwolenia i tak też w sprawie rozstrzygnął. W sprawie powodem odmowy był stwierdzony dobry stan drzew. Jak podkreśliło Kolegium, decyzja w tym przedmiocie zależała od uznania organu, którego obowiązkiem jest dbałość o przyrodę, ochronę składników przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach. W ramach wykonywania tego obowiązku organ miał prawo uznać, iż sporne drzewa nie kwalifikują się do wycięcia. Wydanie zezwolenia na wycięcie drzew następuje w sytuacji, gdy organ uzna, iż cel ustawy o ochronie przyrody jakim jest ochrona istniejących zadrzewień nie sprzeciwia się takiemu zezwoleniu, dokona rozważenia interesu społecznego oraz interesu właściciela nieruchomości, składającego wniosek, uznając prymat interesu tego ostatniego. Dla organu odwoławczego nie ulegało zaś wątpliwości, że Prezydent Miasta dokonał oceny stanu zdrowia drzew i uznał, że wycięcie ich wpłynie negatywnie na przyrodę, dlatego też odmówił wydania zezwolenia na ich usunięcie. Co prawda zebrany materiał dowodowy jest skąpy i zarówno wniosek strony, protokół oględzin, jak i decyzja zawierają pewne błędy jednak – zdaniem Kolegium – nie mają one wpływu na wynik sprawy. Podstawowe ustalenie jakim jest stan zdrowia drzew nie zostało zakwestionowane na żadnym etapie postępowania, w tym także postępowania odwoławczego. Odwołujący podnosi jedynie, że w przyszłości jak drzewa podrosną, a ich korona się zwiększy, prawdopodobnie się przewrócą. W konkluzji wskazano, iż Prezydent Miasta Ł. biorąc pod uwagę ciążący na nim obowiązek dbałości o przyrodę, ochronę składników przyrody, w tym zieleni w miastach i na wsiach, na podstawie przeprowadzonego postępowania miał prawo uznać, iż sporne drzewa nie kwalifikują się do usunięcia. W skardze do sądu administracyjnego C. S. wskazał iż – wbrew twierdzeniom organu – drzewo już teraz zagraża jego życiu i zdrowiu a mając w przyszłości monstrualne rozmiary, zagrozi innym osobom, przechodzącym ulicą, ich zdrowiu i mieniu. Jak podkreślił autor skargi, wierzchołek drzewa rośnie pionowo w odległości ponad 4 m od ziemi gdyż do tej wysokości pień rósł w odchyleniu w stronę przebiegającej ulicy ok. 1 m od ziemi. Pracownicy organu podczas oględzin nie wchodzili na działkę w celu obejrzenia drzew od strony wschodniej lub zachodniej (z boku). Do skargi jej autor dołączył zdjęcia, obrazujące sporne drzewa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 16 marca 2016r. skarżący podniósł, iż obie topole są pochylone w kierunku ulicy, zaś wierzchołek jednej z nich sięga narożnika kamienicy, znajdującej się na sąsiedniej działce. Wskazał, że odwołaniem objęta była jedynie część decyzji, odmawiająca zezwolenia na usunięcie drzew. W pozostałym zakresie decyzja została przezeń wykonana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż decyzja organu I instancji została przez skarżącego zaskarżona jedynie w części, odnoszącej się do niekorzystnego dlań rozstrzygnięcia, zawartego w punkcie 2 decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] W pozostałym zakresie nie była objęta odwołaniem, co oznacza, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., odnoszące się do części niezaskarżonej, narusza przepis art. 138 k.p.a. W przypadku bowiem, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania. (por. wyroki naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2014r., sygn. akt I OSK 2492/12 oraz z dnia 21 maja 2007r., sygn. akt I OSK 556/06 dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona decyzja, na co wskazuje jej komparycja i rozstrzygnięcie, odnosi się natomiast do decyzji Prezydenta Miasta Ł. w całości, co samo w sobie obliguje do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Niezależnie od tego, biorąc pod uwagę względy ekonomiki procesowej, za celowe uznano odniesienie się do merytorycznych zarzutów skargi i wskazanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w zakresie odmowy zezwolenia na usunięcie drzew, narusza przepisy art. 7, 77§ 1 i 107 § 3 k.p.a. Jakkolwiek bowiem faktem jest, że decyzja w tym przedmiocie mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego, nie oznacza to dowolności rozstrzygnięć organów. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 u.o.p. usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, co do zasady, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Należy zauważyć, że norma ta nie określa szczegółowych przesłanek, kryteriów określających przypadki, które obligują organ administracji do udzielenia takiego pozwolenia lub odmowy jego wydania. Rozstrzygnięcie sprawy odbywa się w tym przypadku w granicach tzw. uznania administracyjnego. Organ administracji działając w granicach uznania administracyjnego powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. W judykaturze przyjmuje się, iż granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a., co oznacza, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 1998r., sygn. akt II SA 506/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 41383 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 października 2014r., sygn. akt II SA/Ol 742/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przypadku rozstrzygnięcia zawierającego elementy uznania administracyjnego kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, czy podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, a także czy rozstrzygnięcia takie nie posiadają cech dowolności oraz, czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., II SA 303/99, Lex nr 46768; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2001 r.; V SA 2135/00, Lex nr 50156). Analizując prawidłowość wydanej w niniejszej sprawie decyzji uznaniowej uwzględnić należy cel uregulowania art. 83 ust. 1 u.o.p. Ustawa ta określa zgodnie z jej art. 1 - cele, zasady i formy ochrony przyrody żywej i nieożywionej oraz krajobrazu. Ochrona przyrody w rozumieniu ustawy polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień (art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9 u.o.p.). Z art. 5 pkt 27 tej ustawy wynika, iż drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz.2100) wraz z terenem, na którym występują i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, jako roślinne elementy przyrody spełniają cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe. Ustawodawca w przepisach u.o.p. zamieścił szereg przepisów, których celem jest ochrona drzew - art. 83, art. 85 i art. 88 tej ustawy. Postulat zachowania substancji drzew, poza art. 83 ust.1, przewidującym konieczność uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa, znalazł swój wyraz także w art. 83 ust. 3 u.o.p., który przewiduje, iż wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Jednocześnie w art. 85 ust. 1 i 2 tej ustawy przewidziano, że za usunięcie drzew wymierza się opłatę na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia i gatunku drzewa Z przepisów tych wynika, iż ochrona drzew przewidziana w ustawie o ochronie przyrody jest zatem ochroną zdecydowanie ukierunkowaną na zachowanie tego elementu przyrody, związaną z możliwością uzależnienia przez organ zgody na usunięcie drzewa od jego przesadzenia, lub zastąpienia innym drzewem, wiążącą się ze znacznymi opłatami i wysokimi sankcjami w razie naruszenia obowiązującego zakazu usunięcia drzewa. Przewidziane w art. 83 ust. 1 u.o.p. zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody. W art. 83 ust. 4 pkt 6 u.o.p. wskazano, iż wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać przyczynę zamierzonego usunięcia drzewa. Zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organy obu instancji, podejmując decyzję w sprawie odmowy wydania skarżącemu zezwolenia na usunięcie drzew przekroczyły granice uznania administracyjnego. Jako wyłączną i jedyną przyczynę odmowy wydania zezwolenia wskazano okoliczność, że "drzewa są żywe i znajdują się w dobrej kondycji". Tymczasem ustawa nie ogranicza możliwości ubieganie się o zezwolenie wyłącznie w odniesieniu do drzew obumarłych czy też obumierających. Wymaga natomiast, jak wyżej wskazano, oceny całokształtu okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę, w aspekcie przywołanych wyżej regulacji prawnych. Oceny wspomnianej w niniejszej sprawie zabrakło, co wskazuje na wadliwość zaskarżonego orzeczenia również w części, w której organ odwoławczy władny był rozstrzygnąć sprawę. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części objętej odwołaniem (pkt 2), uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu. Ponownie prowadząc postępowanie, organ administracji przeprowadzi wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, stosując się do sformułowanych powyżej wskazań i dopiero na tej podstawie oceni zasadność wniosku. ał