II SA/Łd 951/05

Dnia 24 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 roku sprawy ze skargi J. D. i Z. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie legalności usytuowania otworów okiennych oddala skargę. - II SA/Łd 951/05 UZASADNIENIE Wskutek pisma Spółki jawnej A. z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia, czy okna w przybudówce posesji nr 31 znajdujące się na I i II piętrze w ścianie graniczącej z posesją nr 29 oraz wywiewki wentylacyjne wychodzące na posesję nr 29 są samowolą budowlaną. Przedmiotowe pismo Spółka wystosowała w związku z planowaną budową hotelu na działce nr 29, której była właścicielem. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie legalności usytuowania okien w ścianie zachodniej, zlokalizowanych w granicy nieruchomości nr 29 i nr 31. W uzasadnieniu wskazał, iż podczas wizji lokalnej przeprowadzonej na przedmiotowych nieruchomościach stwierdzono, że w ścianie zachodniej usytuowanej w granicy występują otwory okienne, 2 na I piętrze w lokalu mieszkalnym nr 13 i 2 okna na II piętrze w lokalu nr 14. Natomiast z dokumentów datowanych na lata 1929 – 1958 wynika, że przedmiotowe okna już istniały. Układ pomieszczeń i rozkład okien odpowiada szkicowi inwentaryzacyjnemu organu kwaterunkowego z 1955 roku i 1958 roku, nadto liczba okien w tych lokalach odpowiada zapisom zawartym w dokumencie komorniczym z 1929 roku. Ostatecznie organ podkreślił, iż nie ma podstaw do przyjęcia, iż miała miejsce samowola budowlana, jednakże wskazał także, iż przedmiotowa nieruchomość dawniej figurowała pod adresem ul. A. 47, co może świadczyć o wcześniejszych przekształceniach geodezyjnych i wtórnych podziałach nieruchomości, a co za tym idzie przedmiotowe okna mogły nie występować w granicy przedmiotowych działek. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w dniu 18 lipca 2005r. Spółka A. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem PINB wskazała, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w której sugeruje się, iż sporne okna pierwotnie mogły wychodzić na tę samą działkę co obecnie, a dopiero podczas wtórnych podziałów i przesunięć granic działek zaistniała obecna sytuacja, jest zdaniem Spółki potwierdzeniem samowoli budowlanej. Natomiast nigdy prawo budowlane nie zezwalało na wykonanie otworów okiennych w granicy działek, za wyjątkiem granic na przestrzeń publiczną. Ostatecznie zatem tego rodzaju podział wtórny był niezgodny z prawem. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Uzasadniając wskazał, iż w przedmiotowej sprawie występuje szereg wątpliwości wynikających głównie z braku stosowanego materiału dowodowego, ponieważ brak w aktach ustaleń dotyczących legalności wybudowania i dopuszczenia do użytkowania budynku położonego na działce nr 31, brak również mapy geodezyjnej z czasu budowy obiektu wyjaśniającej położenie przedmiotowego budynku i granice pomiędzy działkami. Wątpliwości tych nie wyjaśniają ani uzyskane z Archiwum Państwowego Księgi Inwentarzowe Nieruchomości miasta Ł. , ani opis nieruchomości z 1930 roku, ani też szkic inwentaryzacyjny organu kwaterunkowego z 1958 roku. Reasumując organ podkreślił, iż organ I instancji nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, który pozwoliłby ustalić, czy miały miejsce wtórne podziały działek i czy sporne okna zostały wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy przedmiotowego budynku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli J. D. i Z. D. , właściciele budynku znajdującego się na działce nr 31. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 16 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego wnieśli o jej uchylenie w całości. Uzasadniając oświadczyli, iż przedmiotową nieruchomość nabyli w 1990 roku, wtedy też zapoznali się z dokumentami świadczącymi o tym, że otwory okienne w budynku przybudówki przylegającej od strony zachodniej do posesji przy B. nr 29 istniały w lokalu nr 13 i 14 w 1930 roku, a także w 1958. Strona zarzuciła pozorne uchylenie decyzji organu I instancji oraz naruszenie przepisów art. 107 §3 kpa z uwagi na brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ nie wskazał, którym z przedstawionych dokumentów dał wiarę, a którym z nich tej wiarygodności odmówił oraz nie uzasadnił, dlaczego uznał za zasadne argumenty odwołującej się Spółki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż argumenty strony zawarte w skardze nie wpłynęły na zmianę dotychczasowego stanowiska i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Przy czym należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, iż sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania spraw. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym uchyleniem decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż organy administracji publicznej działając w myśl określonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady prawdy obiektywnej, obowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W celu wykonaniu tego obowiązku winny zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 kpa), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak, by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). Materiał dowodowy, na którym jest oparte rozstrzygniecie winien być zatem kompletny i dotyczyć wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Dlatego też organy administracji mają obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności, które zmierzać będą do zebrania wszelkich dostępnych materiałów oraz maja prawo i obowiązek żądać od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, z żądaniem takim mogą również wystąpić do innych organów lub instytucji o zjecie stanowiska w sprawie. Należy również wyraźnie podkreślić, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 §1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa) – por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994r., III ARN 55/94, OSNAP 1995/7/83. Z kolei funkcją postępowania wszczętego w wyniku złożenia przez stronę odwołania jest postępowanie odwoławcze, które ma doprowadzić do kontroli decyzji organu I instancji poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. W toku tego postępowania organ odwoławczy bada również, czy organ I instancji działał zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym również, czy zebrał cały materiał dowodowy i dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie organ odwoławczy dokonał kontroli zgodności z przepisami prawa decyzji organu I instancji a następnie wydał decyzję kasacyjną zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołana podstawa prawna daje organowi odwoławczemu podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na braki w materiale dowodowym, które uniemożliwiają zbadanie legalności wybudowania i dopuszczenia do użytkowania budynku położonego na działce nr 31. Wskazał także na brak mapy geodezyjnej, która pozwoliłaby ustalić, czy zaistniała sporna sytuacja rzeczywiście powstała w wyniku podziałów wtórnych. W niniejszej sprawie zaistniała zatem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zwrócić należy uwagę, iż w uzasadnieniu decyzji organu I instancji czytamy, że "przedmiotowa nieruchomość dawniej figurowała pod adresem ul. A. 47, co może świadczyć o wcześniejszych przekształceniach geodezyjnych i wtórnych podziałach nieruchomości, a co za tym idzie przedmiotowe okna mogły nie występować w granicy przedmiotowych działek". W aktach sprawy nie znajdują się żadne dokumenty, które mogły potwierdzić lub zanegować twierdzenie organu, jest to stwierdzenie w żaden sposób nieuzasadnione. Słusznie zatem ta część uzasadnienia organu I instancji wzbudziła wątpliwości organu odwoławczego, nie można bowiem opierać rozstrzygnięcia decyzji na niesprawdzonych domysłach. Brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających lub nie wtórne podziały spornych nieruchomości spowodowała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania organowi I instancji celem wyjaśnienia tych wątpliwości. Również brak dokumentacji legalności wybudowania i dopuszczenia do użytkowania przedmiotowego budynku ma istotne znaczenia z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia. Braki w materiale dowodowym, na które wskazał organ odwoławczy nie mogą być sanowane w postępowaniu toczącym się przed tym organem, gdyż są to okoliczności istotne z punku widzenia prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy. Sanowanie powyższych braków przez organ odwoławczy naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. W świetle powyższego należy uznać, iż decyzja organu II instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wyjaśnić również należy, iż zalecenia dla organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Organ odwoławczy przekazując sprawę organowi I instancji nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 1990r., IV S.A. 564/89, pub. PiŻ 1991/3/15). Organ I instancji może zatem wydać ponownie rozstrzygnięcie tej samej treści lub odmiennej, w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Od decyzji takiej będzie stronom przysługiwało odwołanie, zgodnie z obowiązującą zasadą dwuinstancyjności i kontroli zgodności z prawem wydanych rozstrzygnięć. Reasumując powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.