II SA/Łd 953/08

Dnia 7 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant sekretarz sądowy Marcelina Chmielecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2009 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy P. z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania mieszkańców wsi P. i K. reprezentowanych przez sołtysów tych wsi, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...] roku, Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku, po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] Nr [...] K. na terenie działki stanowiącej własność S. i K. P., oznaczonej Nr ewid. [...], obręb P. w miejscowości P. Od decyzji tej odwołali się mieszkańcy wsi P. i K., reprezentowani przez ich sołtysów twierdząc, że planowana inwestycja spowoduje utratę wartości działek budowlanych leżących w obrębie działania stacji, wpłynie na utratę zdrowia ludzi i zwierząt przebywających w jej pobliżu. Z chwilą wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji odwołujący się wystąpią o zadośćuczynienie finansowe za poniesione straty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja celu publicznego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o czym stanowi art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 56 tejże ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja taka ma wyraźnie charakter związany, organ ma zbadać stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa, jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, wskazując w uzasadnieniu przepis prawa, który nie pozwala na lokalizację inwestycji. W przeciwnej sytuacji organ ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Jak wskazał organ odwoławczy, w stanie faktycznym sprawy wszystkie wymagania zostały spełnione, zatem organ I instancji, był zobowiązany wydać pozytywną decyzję. Projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego został przygotowany przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Podstawą wydania decyzji była analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w/w ustawy). Ustalenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym odnoszące się m.in. do rodzaju inwestycji, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczące ochrony środowiska, dotyczące obsługi w zakresie komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zapisuje się w sposób określony przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Wymogi te kwestionowana w odwołaniu decyzja spełnia. Następnie organ wskazał, że w trybie przewidzianym przez przepis art. 53 ust. 1 i 2 ustawy, czyli w drodze obwieszczenia, organ I instancji miał obowiązek zawiadomić osoby będące stronami postępowania – o jego wszczęciu, o postanowieniach wydanych w jego toku, jak i o decyzji kończącej postępowanie. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji był zobowiązany doręczyć decyzję współwłaścicielom nieruchomości, na obszarze której zamierzona jest przedmiotowa inwestycja oraz pełnomocnikowi inwestora. Pozostałe strony należało zawiadomić o fakcie wydania decyzji w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W toku postępowania została przeprowadzona rozprawa administracyjna, której celem było wyjaśnienie zagadnień technicznych i oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowią o wymogu uzyskania zgody ani opinii właścicieli sąsiednich działek. Sprzeciw odwołujących się można analizować jedynie z punktu widzenia merytorycznej jego zawartości, sam w sobie nie stanowi przeszkody do wydania decyzji. Odwołanie od decyzji o lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie (art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tymczasem odwołujący się podnieśli tylko ogólnie argumenty stanowiące o negatywnym oddziaływaniu inwestycji na teren sąsiedni, zdrowie ludzi i zwierząt. W odniesieniu do tej kwestii organ wskazał, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wskazują na to znajdujące się w aktach sprawy opracowania i przytoczone opinie eksperckie. Organ, w toku postępowania, podjął próbę fachowego szczegółowego wyjaśnienia zagadnień podnoszonych w protestach mieszkańców, gdyż zarządził przeprowadzenie rozprawy. W treści decyzji organ w odniesieniu do omawianej kwestii ochrony interesów osób trzecich zawarł wymagania, które w zupełności stanowią zabezpieczenie interesów właścicieli sąsiednich działek przy opracowywaniu projektu budowlanego. Stanowią one m.in. że realizacja planowanej inwestycji nie może powodować uciążliwości w zakresie zakłóceń elektrycznych i promieniowania. Nadto, organ I instancji nie mógł nałożyć w decyzji obowiązków nieprzewidzianych w prawie, co oznacza, że organ nie mógł zobowiązać inwestora do zmiany lokalizacji inwestycji. W konkluzji organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest tylko wstępną fazą procesu inwestycyjnego, roboty budowlane można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do nieruchomości (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W skardze na powyższą decyzję K. K. wskazał, że nie zgadza się z inwestycją, gdyż spowoduje ona utratę wartości działek oraz zdrowia ludzi i zwierząt przebywających w okolicy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w jej treści. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wyjaśnić należy, iż odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez dwie osoby (sołtysów wsi) w imieniu większej ilości osób (mieszkańców tych wsi). Organ odwoławczy w decyzji w związku z tym napisał o odwołaniu mieszkańców wsi reprezentowanych przez sołtysów tych wsi. W odniesieniu do tej kwestii wyjaśnić należy, iż zgodnie z regulacją art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Wynika z tego, że postępowanie odwoławcze nigdy nie może być wszczęte z urzędu, lecz wyłącznie wtedy, kiedy uprawniony podmiot wniesie odwołanie. Legitymację do wniesienia odwołania ma jedynie strona. Dopiero bowiem taka czynność strony powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. W razie wniesienia odwołania obowiązkiem organu jest należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego w przewidzianym terminie. Niedopuszczalnym jest odwołanie wniesione przez osobę nie mającą takiej legitymacji. Jeżeli jednak strona odwołująca się twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas żądanie odwołującego się daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego (bo mógł on być stroną, którą pominięto w postępowanie w I instancji), a wszczęte w ten sposób postępowanie winno się zakończyć decyzją. W przypadku gdyby twierdzenie jednostki nie znajdowało podstaw w normach prawa materialnego, winna być decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego. W stanie faktycznym sprawy decyzja organu I instancji została doręczona tylko inwestorowi i jego pełnomocnikowi oraz właścicielom działek, na których planowana jest realizacja inwestycji. Decyzja została także podana do publicznej wiadomości poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim, na stronie internetowej oraz przesłanie do sołtysów. W tym aspekcie organ odwoławczy winien ocenić czy odwołanie zostało wniesione przez osoby, którym przysługiwał stratus strony i czy spełniało wymogi formalne. Przede wszystkim szczególne wymagania określone w art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi, że odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Organ odwoławczy nie analizował sprawy pod tym kątem. Jak już wskazywano odwołania zostało wniesione przez dwie osoby w imieniu większej ilości osób, członków społeczności lokalnej. Odwołania to natomiast dokumenty, na których podpisało się, z imienia i nazwiska wiele osób. W tym aspekcie możliwe były dwie opcje. Po pierwsze odwołania mogły być wniesione przez te osoby osobiście w jednym piśmie (odwołania takie zawierają braki formalne, które winny być uzupełnione), bądź odwołania mogły być wniesione przez osoby reprezentujące mieszkańców (wówczas osoby reprezentujące zobowiązane winny być do złożenia pełnomocnictw). Organ odwoławczy rozpoznał te odwołania uznając, że zostały wniesione przez sołtysów, którzy reprezentują mieszkańców. Działanie takie, zdaniem składu orzekającego, było przedwczesne. Następnie należy wskazać, że organy administracji przedmiotową sprawą zajmowały się dwukrotnie. Wcześniejsza bowiem decyzja organu I instancji, po rozpatrzeniu odwołania, została uchylona przez organ odwoławczy. Analizując akta Sąd uznał, że nastąpiło ograniczenie osób, które organ uprzednio uznawał za strony postępowania. Nie budzi wątpliwości, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nie może być również przedmiotem krytyki konstatacja, iż podmioty, którym przysługuje przymiot strony w określonym postępowaniu na etapie jego rozpoznawania przed organem I instancji, nie tracą przymiotu strony w postępowaniu przez organem odwoławczym. Co więcej, krąg podmiotowy określonego postępowania rozciąga się również na prowadzone w oparciu o tą sprawę postępowania o charakterze nadzwyczajnym. W realiach niniejszej sprawy stwierdzić wypada, iż krąg podmiotów, z udziałem których prowadzone było postępowanie przed organami był zdecydowanie różny. Jak wskazywano, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, za stronę postępowania uznał jedynie inwestora. Tym samym organ pominął inne osoby, które organ I instancji pierwotnie uznawał za strony postępowania i których dopuścił do udziału w postępowaniu. Z wcześniejszego rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie sposób wyprowadzić wniosku co do tego, jakie przyczyny legły u podstaw takiego ograniczenia kręgu podmiotowego sprawy. Jest to o tyle istotne, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję zaakceptował takie ograniczenie. Tym niemniej, z tych uwag nie można wyprowadzić wniosku, że stroną takiego postępowania jest każdy mieszkaniec okolicznych wsi. Powyższe spostrzeżenie pozwala postawić tezę, iż organy nie dokonały analizy sprawy pod kątem określenia osób, które powinny brać udział w postępowaniu w charakterze stron. Tak wskazane okoliczności pozwalają uznać, iż w niniejszym postępowaniu zachodzi jedna z przyczyn stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego), a tym samym występuje w postępowaniu administracyjnym tego rodzaju naruszenie prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 "b" oraz "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku. K.O.