II SA/Łd 957/13

Dnia 9 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - uchyla zaskarżoną decyzję. a.bł. Prezydent Miasta R., decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 3, art. 16 a), art. 20 ust. 3, art. 24 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), odmówił M. K. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę A. K. w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 października 2013 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, iż wnioskodawca był zatrudniony w okresie od 7 lipca 1994 r. do 6 stycznia 1995 r. w ramach funduszu interwencyjnego. Jego matka A. K. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności od dnia 20 czerwca 2012 r., zatem brak jest bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego oraz czasowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a stanem choroby A. K. Od powyższej decyzji odwołał się M. K., wskazując że spełnia ustawowe kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia. Dodał, że z załączonego orzeczenia o niepełnosprawności matki wynika, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje u niej niepełnosprawność, a data którą wskazał organ jest datą ustalenia stopnia niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przypomniało, iż A. K., zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, orzeczeniem z dnia 26 lipca 2012 r., wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. W tymże orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 20 czerwca 2012 r. Dodano, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia, bo dochód na osobę w rodzinie wyniósł 568,03 złotych. W sprawie nie jest również wątpliwe, iż na wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Nadto M. K. ostatnio był zatrudniony w okresie od 7 lipca 1994 r. do 6 stycznia 1995 r. w A Spółdzielni Mieszkaniowej, co potwierdza świadectwo pracy z dnia 9 stycznia 1995 r., a stosunek pracy został rozwiązany z upływem czasu, na który była zawarta umowa o pracę. Z dniem 19 sierpnia 2008r. wnioskodawca utracił status osoby bezrobotnej, na co wskazuje decyzja z dnia [...], nr [...] wydana przez Starostę [...]. Poza tym wskazano, iż jak wynika z przeprowadzonego w dniu 19 czerwca 2013 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego, w 2008 r. odwołujący się został wyrejestrowany z urzędu pracy, ponieważ podjął opiekę nad matką, a od 20 czerwca 2012 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką (decyzja z dnia [...]). W związku z powyższym, zdaniem organu, wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Nie zrezygnował również z zatrudnienia przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zatem nie może zostać uznany za osobę rezygnującą z zatrudnienia, przez co odmowa przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. K. jest zasadna. Powyższą decyzję M. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie art. 16 a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i niesłuszne przyjęcie, że skarżący nie spełnia kryteriów zawartych w tym przepisie, a w szczególności, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż orzeczenie z dnia 26 lipca 2012 r. o stopniu niepełnosprawności A.K. jednoznacznie stwierdza, że nie daje się ustalić, od kiedy znaczna niepełnosprawność jego matki zaistniała. Nadto, ze złożonego przezeń oświadczenia wynika, że w roku 2008 stan zdrowia matki zmusił skarżącego do wyrejestrowania się z urzędu pracy, gdzie był zarejestrowany jako osoba poszukująca zatrudnienia, bowiem matka skarżącego wymagała i wymaga stałej opieki, co uniemożliwia mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Zdaniem skarżącego był to akt rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16 a) ustawy, pozostający w bezpośrednim związku przyczynowym z istniejącym już w tym czasie stanem niepełnosprawności stopnia znacznego jego matki, który utrzymuje się do chwili obecnej. Podkreślił, iż w jego ocenie zrezygnował i rezygnuje nadal ze starania o podjęcie jakiejkolwiek zatrudnienia z powodu stanu zdrowia matki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołany przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy, który przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy). Z powyższego wynika, iż w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu przepis, o którym mowa, chociaż w obecnym brzemieniu nie określa, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to aktualna pozostaje wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ugruntowana na tle świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przemawia za tym istota każdego z tych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Natomiast przeciwna interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie. W związku z tym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, nie podejmują lub rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Bez względu więc na to, czy owa rezygnacja z zatrudnienia oznacza rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, to w każdym przypadku przesądzające znaczenie ma związek pozostawania bez zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżący jest osobą, na której względem niepełnosprawnej matki spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i pozostaje bez pracy w związku z koniecznością sprawowania nad nią opieki. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżący był ostatnio zatrudniony w okresie od 7 lipca 1994 r. do 6 stycznia 1995 r., a jego umowa wygasła z upływem terminu na jaki została zawarta oraz to, że status osoby bezrobotnej utracił z dniem 19 sierpnia 2008 r., jeżeli nie mógł podjąć zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Legalna definicja osoby bezrobotnej, zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674), określa osobę posiadającą taki status jako osobę zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Skoro zatem, w drodze analogii, uznać należy, iż specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 16a ust. 1 ustawy), tak jak świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 1 ustawy), może przysługiwać także osobom niezatrudnionym i niewykonującym innej pracy zarobkowej, które cechuje zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, to tym samym warunkiem przyznania omawianego świadczenia nie jest wyłącznie pozostawanie w zatrudnieniu lub wykonywanie pracy zarobkowej. Pamiętać również należy, iż w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r. w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą istnieje wymóg, aby osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne udowodniła, że bezpośrednio przed podjęciem opieki pracowała, bądź była zarejestrowana jako bezrobotna, jest interpretacją błędną (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1037/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić zatem należy, że faktyczne sprawowanie takiej opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową daje podstawy do uznania, iż została spełniona wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżący nie jest już zarejestrowany w urzędzie pracy. Wymóg formalnego uzyskania statusu osoby bezrobotnej sprzeciwiałby się zasadzie demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), bowiem zmierzałby jedynie do formalnego, a tym samym fikcyjnego uzyskania statusu bezrobotnego. Takie stanowisko zawarte zostało również w wyroku tutejszego sądu z dnia 15 października 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 815/13, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż "działaniem nielicującym z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji R.P.) byłoby forsowanie takiej interpretacji omawianego przepisu, która upatrywałaby w powyższej regulacji podstawy do jedynie formalnego, a w rzeczywistości wyłącznie fikcyjnego podejmowania zatrudnienia, wykonywania pracy zarobkowej, lub uzyskania statusu bezrobotnego. (...) Taki sposób rozumienia omawianej przesłanki należy odrzucić jako sprzeczny z istotą państwa prawnego i zasadą racjonalnego tworzenia prawa, a więc takiego, którego rozumienie nie zachęca obywateli do podejmowania fikcyjnej aktywności wyłącznie po to, aby uzyskać wsparcie ze środków publicznych dla swej szczytnej i społecznie pożądanej działalności." (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.). Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest także okoliczność, że w tym samym stanie faktycznym skarżący od 20 czerwca 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Oznacza to, że w dacie złożenia wniosku w niniejszej sprawie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżący nadal pozostawał osobą, która rezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Reasumując, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zbyt wąska, a tym samym błędna interpretacja pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" doprowadziła do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy i wypełniło normę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Istotna w sprawie niniejszej jest okoliczność, iż skarżący od dnia 20 czerwca 2012 roku pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką przyznane na czas nieokreślony (decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...], nr [...] w aktach administracyjnych). Jednak art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw wprowadził regulację, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 roku, jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, czyli po dniu 30 czerwca 2013 roku (art. 11 ust. 3 tej ustawy). Powołane przepisy intertemporalne (przejściowe) dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 roku Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (sygn. akt: K 27/13). Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Trybunał podkreślił, że deklarowana przez ustawodawcę konieczność racjonalizowania systemu świadczeń opiekuńczych w celu wyeliminowania nadużyć, sama w sobie nie uzasadnia znoszenia praw słusznie nabytych. Przedsięwzięcie racjonalizujące nie może bowiem abstrahować od zastanych stosunków prawnych, zwłaszcza gdy mają charakter chronionych konstytucyjnie praw podmiotowych. Ponadto, zdaniem Trybunału, sposób ukształtowania okresu przejściowego powinien uwzględniać złożoność sytuacji życiowej osób niepełnosprawnych. Osoby te muszą w tym okresie przystosować się do nowych okoliczności, w szczególności odtworzyć system opieki, bez którego ich funkcjonowanie będzie utrudnione. Słabe zdolności adaptacyjne osób niepełnosprawnych, których można traktować jako pośrednich beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, wymagały adekwatnego okresu wdrożenia ustawy zmieniającej. Trybunał stwierdził, że zakwestionowane przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, i tym samym naruszyły ich bezpieczeństwo prawne (a w sposób pośredni również bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia dla osób opiekujących się nimi). Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, korzystając przy rozstrzyganiu z kompetencji merytoryczno-reformacyjnych przewidzianym przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. LS