II SA/Łd 96/03

Dnia 10 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi M.P. i K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M.P. i K.P. solidarnie kwotę 430 (czterysta trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) nakazuje zwrócić solidarnie K.P. i M.P. kwotę 30 (trzydzieści) zł tytułem nadpłaconego wpisu sądowego; 4) stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnie- nia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 96/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu [...], działając na podstawie art. 5, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, 6, 8, 10 oraz art. 15 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, orzekł o wyłączeniu trwale z produkcji rolniczej pod budowę ubojni trzody chlewnej oraz placów manewrowych i dróg dojazdowych 1966 m2 gruntów rolnych zmeliorowanych /stanowiących część powierzchni działki o nr ew. 100/, położonych w miejscowości R., gm. P. Jednocześnie organ I instancji ustalił warunki wyłączenia owych gruntów z produkcji rolniczej, w tym: wysokość jednorazowej opłaty z tytułu owego wyłączenia na kwotę 29.246,22 zł; wysokość opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze, stanowiących 10 % tej należności, płatne w latach od 2003 r. do 2012 r. w terminie do 30 czerwca danego roku oraz zobowiązał K. i M.P. do zabezpieczenia i konserwacji sieci drenarskiej na działce nr ew. 100 w R. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyli K. i M.P. Kwestionując słuszność naliczonych opłat rocznych, wnieśli o uchylenie decyzji w części dotyczącej tychże opłat. Podnieśli przy tym, iż w zaskarżonej decyzji nie wskazano, na jakiej podstawie przyjęto, iż grunty są zmeliorowane i w jakim dokładnie miejscu przebiegają melioracje. Wykonana mapa do celów projektowych nie wykazała zaś tych urządzeń, mimo że w swej treści posiada klauzulę o naniesionej inwentaryzacji urządzeń podziemnych i została przyjęta do zasobów geodezyjnych. W wyniku rozpatrzenia owego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, po wyczerpującym przywołaniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, regulujących instytucję wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, organ odwoławczy wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] Nr [...] dla inwestycji obejmującej budowę budynku ubojni zwierząt wraz z infrastrukturą towarzyszącą: magazyn przedubojowy, magazyn skór i kości, zbiorniki na ścieki oraz przyłącze energetyczne i wodociągowe na działkach nr 100 i 101 we wsi R. Do decyzji załączono kopię mapy zasadniczej, na której widnieje zapis Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., z którego wynika, że teren przeznaczony pod sporną inwestycję jest zdrenowany. Kierując się powyższymi ustaleniami Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przyjęło, iż organ I instancji naliczył opłaty zgodnie z art. 12 ust. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyjaśniając przy tym, iż podstawę prawną żądania dołączenia do wniosku o wyłączenie gruntów rolnych i leśnych wymaganych dokumentów stanowi art. 10 tej ustawy. Na powyższą decyzję skargę do Sądu wnieśli K. i M.P., podnosząc przy tym zarzut naruszenia przepisów art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 6, art. 6, art. 7, art. 11, art. 12 ust. 1,6,8,10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz braku rozpatrzenia przez organ II instancji zarzutów podniesionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wywodząc jak w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jednakże w pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, iż stosownie do postanowień art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana w oparciu o kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia zatem, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm./. Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, III b oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. l pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Przy czym przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów /art. 4 pkt 11 powołanej ustawy/. W świetle przywołanych regulacji zastosowanie instytucji wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, uregulowanej w art. 11 i n. ww. ustawy, poprzedzone być winno rozważeniem kwestii, czy prowadzenie objętej zamierzeniem inwestycyjnym ubojni trzody chlewnej oraz placów manewrowych i dróg dojazdowych, spełnia przesłanki art. 4 pkt 11 tej ustawy, tj. prowadzić będzie do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Rozważenie tejże kwestii organ winien rozpocząć od ustalenia odpowiedzi na pytanie, czy prowadzenie ubojni trzody chlewnej wraz z infrastrukturą jej towarzyszącą przesądza o rolniczym użytkowaniu gruntów, czy też wyklucza takie użytkowanie i czy prowadzenie owej ubojni uznać należy za przetwórstwo rolno-spożywcze, względnie produkcję rolniczą, czy też należy odmówić przyznania mu takiego charakteru. Przepisy omawianej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyjaśniają, że ochrona gruntów rolnych polega między innymi na ograniczeniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze /art. 3 ust. 1 pkt 1/ oraz ustalają, że za grunty rolne uznaje się także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego m.in. budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu /art. 2 pkt 3 ustawy/. Z ich zestawienia wynika więc, że zabudowanie gruntów rolnych nie pozbawia tego obszaru znamion gruntu rolnego, jeśli wzniesiony obiekt budowlany, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego, ma służyć potrzebom produkcji rolnej oraz przetwórstwa rolno-spożywczego. Przy formułowaniu zatem odpowiedzi na powyższe pytanie organ winien rozważyć także podnoszoną w odwołaniu kwestię realizacji budowy ubojni w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego oraz funkcji spełnianej przez tę ubojnię w owym gospodarstwie. Wszakże ubojnia trzody chlewnej, w zależności od jej funkcji w gospodarstwie rolnym, może bądź stanowić składnik gospodarstwa i wtedy jej budowa nie będzie uzależniona od wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, bądź też może być zakwalifikowana jako zakład przemysłowy przetwórstwa rolno-spożywczego, którego budowa będzie powodować wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, jeżeli inwestycja ta zostanie zlokalizowana na nieruchomości rolnej. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż ubojnia przeznaczona zasadniczo na potrzeby jednego gospodarstwa rolnego i bazująca na surowcach pochodzących z tego gospodarstwa może być zakwalifikowana jako składnik tego gospodarstwa i nie wymaga wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Natomiast ubojnia, której produkcja będzie wymagać surowca (żywca) z zewnątrz – od innych rolników – i której celem będzie sprzedaż innym podmiotom gospodarczym bądź też wykonywanie usług na rzecz innych gospodarstw, będzie stanowić przemysłowy zakład przetwórstwa rolnego, którego lokalizacja na gruntach rolnych będzie wymagać wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej. Tymczasem jak wynika z akt przedmiotowej sprawy organ nie rozważył żadnej ze wskazanych powyżej kwestii. Przyjmując tym samym arbitralnie, iż prowadzenie ubojni trzody chlewnej jest równoznaczne z rozpoczęciem innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że ustalone zostały i rozważone okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Jedynie zaś prawidłowe rozważenie tychże okoliczności warunkowało możliwość zastosowania instytucji wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i naliczenia opłat z tego tytułu. Ponadto w ocenie Sądu rozstrzygnięcie kwestii nałożenia obowiązku zabezpieczenia, konserwacji i naprawy sieci drenarskiej znajdującej się na działce 100 winno znaleźć swój wyraz w odrębnej decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 15 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w przypadku zaistnienia okoliczności faktycznych określonych w tym przepisie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający wyjaśni zatem, czy prowadzenie ubojni wraz z infrastrukturą jej towarzyszącą skutkować będzie innym niż rolnicze użytkowaniem gruntu rolnego, rozważając szczególnie w tym względzie kwestię rodzaju funkcji spełnianej przez tę ubojnię w gospodarstwie skarżących i oceni ją z punktu widzenia treści art. 4 pkt 11 ww. ustawy, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 ( 3 kpa. Mając na uwadze przytoczone powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] i stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W kwestii kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego orzeczono zaś na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 88 ze zm.) w związku z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).