II SA/Łd 960/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi H. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz H. Ż. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta Ł. - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14.czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) cytowanej dalej jako k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku H. Ż., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, częściowo podpiwniczonego z poddaszem użytkowym, przyłącza energetycznego i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A 56. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziana jest realizacja inwestycji, w warunkach braku aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzono, że wskazana we wniosku nieruchomość znajduje się w III strefie uciążliwości projektowanej autostrady A-1, co uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy albowiem jest to strefa potencjalnie negatywnych skutków dla ludzi, głównie w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej i obiektów użyteczności publicznej. Od powyższej decyzji organu I instancji odwołała się H. Ż. stwierdzając, że przyjmuje do wiadomości iż należąca do niej działka znajduje się w III strefie uciążliwości projektowanej autostrady, pomimo tego wnosi wszakże o pozytywne rozpatrzenie jej żądania. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa; art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U z 2001 roku, nr 79, poz. 856 ze zm.) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając stanowisko organ odwoławczy podniósł, iż przeprowadzona analiza urbanistyczno - architektoniczna wskazuje na możliwość lokalizacji planowanej przez stronę inwestycji, ponieważ w granicach obszaru analizowanego znajdują się działki, których sposób zabudowy zezwala na określenie wymagań, dotyczących zamierzenia inwestycyjnego na działce będącej własnością inwestora, w odniesieniu do funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Jednakże przez obszar, na którym położona jest działka nr 293/3 przebiegać będzie trasa odcinka autostrady A-1, której realizacja powodować będzie negatywne oddziaływanie na środowisko, licząc od zewnętrznych krawędzi jezdni. Zarówno autostrada jak i granice poszczególnych stref uwidocznione zostały w części graficznej analizy urbanistycznej. Ze względu na położenie działki nr 293/3 w III strefie uciążliwości, pomimo braku bezwzględnego zakazu zabudowy mieszkaniowej jej usytuowanie będzie wywoływało negatywne skutki dla zamieszkałych w tym rejonie ludzi. Wobec powyższego, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła H. Ż., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Podniosła bowiem, iż pomimo, że działka znajduje się w III strefie uciążliwości - strefie potencjalnie negatywnych skutków dla ludzi, głównie w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej i obiektów użyteczności publicznej – brak jest bezwzględnego zakazu zabudowy w tej strefie, a ewentualne negatywne skutki nie stanowią dlań wystarczającego uzasadnienia podjętej decyzji. Skarżąca wskazała również, iż z treści przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu. Nadto, w ocenie skarżącej, analiza urbanistyczno - architektoniczna wskazuje na możliwość lokalizacji planowanej przez nią inwestycji albowiem w pobliżu znajdują się działki, których sposób zabudowy zezwala na określenie wymagań, dotyczących zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku gdyby uchylenie decyzji organu I i II instancji było niemożliwe skarżąca wniosła o wykupienie działki nr 293/3 przy ul. A, ponieważ przy braku możliwości zabudowy, stanie się ona wówczas dla niej bezużyteczna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17.stycznia 2008r. zawieszono postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie, z uwagi na złożenie przez skarżącą, przed wniesieniem skargi, wniosku o uchylenie decyzji przez Prezydenta Miasta Ł.. Postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 13.marca 2008r., podjęto zawieszone postępowanie sądowe, wobec uzyskanej od stron informacji o zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż przesłanki uzasadniające wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego, określone zostały w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być zatem poprzedzone przeprowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Należy przy tym mieć na względzie, iż ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 646/06, niepublikowany w zbiorze urzędowym, dostępny Lex nr 322329). Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż organy administracji nieprawidłowo przyjęły, iż położenie nieruchomości, na której skarżąca zamierza zrealizować inwestycję, tj. w III obszarze oddziaływania autostrady A – 1 stanowi, samo w sobie, przeszkodę do ustalenia warunków zabudowy. Wszak z treści przywołanej normy prawnej wynika jednoznacznie, iż organ przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy musi zbadać jedynie czy zostały łącznie spełnione warunki, o których mowa w tym przepisie. W przypadku ich zaistnienia organ ma obowiązek wydać stosowną decyzję, ustalającą warunki zabudowy dla danej inwestycji. Tymczasem w badanej sprawie, prócz powołania się na zapisy decyzji o ustaleniu lokalizacji Autostrady A1 (załączonej zresztą do akt sprawy jedynie w niekompletnej kserokopii obwieszczenia, zamieszczonego w lokalnym dzienniku), organy nie przywołały żadnego przepisu prawa, który uzasadniałby negatywne rozpatrzenie wniosku skarżącej. Faktem bezspornym jest, iż nieruchomość H. Ż., położona jest w III strefie oddziaływania autostrady A – 1. Nie sposób wszakże, co słusznie podnosi skarżąca, z zapisów wspomnianej decyzji, wywieźć zakazu zabudowy nieruchomości, położonych w tejże strefie. Zauważyć również należy, iż w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano między innymi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, iż w ocenie organu nie można dla planowanej inwestycji ustalić wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. warunku dobrego sąsiedztwa). Tymczasem z akt administracyjnych nadesłanych do kontroli sądowej (w szczególności analizy urbanistyczno – architektoniczna) jednoznacznie wynika, iż warunek dobrego sąsiedztwa jest w rozpoznawanej sprawie spełniony, ponieważ w granicach obszaru analizowanego znajdują się działki, których sposób zabudowy zezwala na określenie wymagań, dotyczących zamierzenia inwestycyjnego na działce będącej własnością inwestorki. Okoliczności tej nie kwestionował również organ odwoławczy. Zatem uznać należy, iż przywołana przez organ I instancji podstawa prawna rozstrzygnięcia jest wadliwa i nieadekwatna do treści decyzji, naruszając tym samym przepis art. 107 § 1 k.p.a., obligujący organ do wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wadliwość ta dotyczy również decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, bowiem w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ ten wskazał na przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 -5, nie precyzując, która z wymienionych w nim przesłanek nie zaistniała, skutkując w konsekwencji odmową ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, iż zaskarżona decyzja nie wskazuje szczegółowej podstawy prawnej jej wydania, ograniczając się do zacytowania różnorakich przepisów prawa bez wskazania ich związku z treścią rozstrzygnięcia. Niezależnie od tego wskazać należy również na wadliwość uzasadnienia decyzji organów obu instancji. Prawidłowe uzasadnienie ma bowiem na celu wyjaśnienie stronie, stosownie do treści art. 11 k.p.a. (wyrażającego tzw. zasadę przekonywania), zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Podmiot, do którego adresowana jest decyzja, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 k.p.a.), a nie domyślać się co było jego przyczyną. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia albo nie odniesie się do faktów lub okoliczności istotnych dla danego postępowania. W rozpoznawanej sprawie natomiast, organy obu instancji nie pokusiły się o wyjaśnienie, co oznacza położenie nieruchomości skarżącej w III strefie oddziaływania autostrady i jakie znacznie fakt ten ma dla możliwości zabudowy jej działki. W efekcie zaś, motywy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia pozostają niezrozumiałe nie tylko dla strony lecz również dla sądu, kontrolującego jego legalność. W konkluzji stwierdzić zatem należy, że w niniejszym postępowaniu, organy administracji publicznej dopuściły się szeregu uchybień w zakresie stosowanej procedury administracyjnej. Konstatacja ta obligowała zaś Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c p.p.s.a orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono natomiast od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej, zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (500,00,-zł.), opłacie od pełnomocnictwa (17,00,-zł.) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalonemu na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) na kwotę 240,00,-zł. Za bezprzedmiotowe uznano zaś rozstrzyganie, w trybie art. 152 p.p.s.a., w zakresie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na jej charakter prawny (niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania).