II SA/Łd 963/04

Dnia 10 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia NSA Anna Łuczaj, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. na rzecz A Spółki z o.o. w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej ( tekst jedn. Dz.U. Nr 147 z 2002r., poz.1230 ze zm. ), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej ( Dz.U. Nr 81, poz. 351 ze zm. ), § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 – 4, § 24 ust. 1 pkt 10, § 27 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów ( Dz.U. Nr 121, poz. 1138 ) oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Ł. nakazał prezesowi zarządu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. w terminie do dnia 31 grudnia 2005r. w budynku biurowym położonym w Ł. przy ul. P 99: dostosować istniejący system sygnalizacji pożaru do potrzeb monitoringu pożarowego, połączyć instalację sygnalizacji pożaru z systemem monitoringu pożarowego, przeprowadzić przegląd i konserwację hydrantów wewnętrznych oraz poddać próbie ciśnieniowej na maksymalne ciśnienie robocze węże, stanowiące wyposażenie szafek hydrantowych zgodnie z PN – EN 671 – 3 z lutego 2002r. stałe urządzenia gaśnicze. Hydranty wewnętrzne. Część 3: Konserwacja hydrantów wewnętrznych z wężem półsztywnym i hydrantów wewnętrznych z wężem płasko składanym. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż przedmiotowy obiekt zalicza się do budynków wysokich h > 25 m, a zgodnie z § 24 ust. 1 pkt 10 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) stosowanie systemu sygnalizacji pożarowej wymagane jest w budynkach użyteczności publicznej wysokich i wysokościowych. Organ wskazał także na wynikający z art. 5 ust. 1 w/w ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej dla właściciela, zarządcy lub użytkownika budynku obowiązek założenia urządzeń sygnalizacyjno – alarmowych połączonych z najbliższą komendą Państwowej Straży Pożarnej, po uprzednim uzgodnieniu sposobu połączenia zgodnie z § 27 w/w rozporządzenia. Uzasadniając nałożenie powyższych obowiązków organ I instancji dodatkowo podniósł, iż jednym z najważniejszych elementów decydujących o powodzeniu akcji ratowniczo – gaśniczej jest jak najwcześniejsze wykrycie powstałego pożaru i zaalarmowanie jednostek ratowniczych. Możliwość taką zapewnia połączenie instalacji sygnalizacyjno – alarmowej z istniejącym na terenie Ł. monitoringiem pożarowym. Uzasadniając z kolei obowiązek przeprowadzenia przeglądu i konserwacji hydrantów wewnętrznych oraz próby ciśnieniowej na maksymalne ciśnienie robocze węży stanowiących wyposażenie szafek hydrantowych, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Ł. podniósł, iż zgodnie z § 3 ust. 1 – 4 oraz § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice powinny być poddawane przeglądom technicznym i czynnościom konserwacyjnym zgodnie z zasadami określonymi w Polskich Normach dotyczących urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic, w odnośnej dokumentacji techniczno – ruchowej oraz instrukcjach obsługi, a raz na 5 lat węże stanowiące wyposażenie hydrantów wewnętrznych powinny być poddawane próbie ciśnieniowej na maksymalne ciśnienie robocze zgodnie z PN – EN 671 – 3. Niesprawna instalacja hydrantowa uniemożliwi podjęcie akcji gaśniczej w przypadku pożaru, a tym samym stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz może spowodować rozprzestrzenienie się pożaru na sąsiednie pomieszczenia. Zgodnie zaś z przepisami art. 3 i 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu jest zobowiązany do zabezpieczenia obiektu przed zagrożeniem pożarowym, a w szczególności do przestrzegania przeciwpożarowych wymagań budowlanych i instalacyjnych oraz zapewnienia osobom przebywającym w budynku bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji. Od powyższej decyzji A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością odwołała się do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. podnosząc, że przedmiotowy budynek położony w Ł. przy ul. P. 99 został zaliczony do budynków wysokich h > 25 m, pomimo faktu, iż 5, 6 i 7 piętro nie są użytkowane zarówno przez właściciela nieruchomości, jak również przez inne podmioty. Zdaniem strony, fakt ten jednoznacznie potwierdza odłączenie wszelkich mediów od w/w pięter budynku, jak również zablokowanie – odłączenie na stałe dostępu windy osobowej do w/wym kondygnacji. Skarżący podniósł również, iż w tym celu wystąpi o uzyskanie zmiany sposobu użytkowania budynku, tj. wyłączenie z użytkowania 5, 6 i 7 piętra. W konkluzji strona stwierdziła, że w związku z aktualnym stanem faktycznym, tj. funkcjonowaniem budynku, jak również wyłączeniem z użytkowania 5, 6 i 7 piętra wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, gdyż w takiej sytuacji budynek ten nie musi spełniać norm powołanych w decyzji. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz.U. z 1991r. Nr 88, poz.400 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że przedmiotowy budynek jest obiektem wysokim, w którym nieużytkowane są 5, 6 i 7 piętro bez dokonanej zmiany sposobu przeznaczenia budynku zaakceptowanej przez właściwy organ architektury i budownictwa. Zdaniem organu odwoławczego powyższe fakty nie upoważniały organu I instancji do zaliczenia budynku do obiektów średniowysokich, jak również nie upoważniają właściciela budynku do takiej kwalifikacji. Organ odwoławczy podniósł również, że z tego też względu organ I instancji oceniając aktualny stan budynku zgodnie z obowiązującym prawem nakazał w zaskarżonej decyzji wykonanie określonych w niej obowiązków w dość odległym terminie, tj. do dnia 31 grudnia 2005r. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja nie ograniczyła i w dalszym ciągu nie ogranicza odwołującemu się możliwości wybrania innego rozwiązania. Wręcz przeciwnie, daje czas na opracowanie stosownych dokumentów, uzyskanie wymaganych pozwoleń i ich realizację bez konsekwencji egzekucyjnych. W przypadku dokonania zmiany sposobu przeznaczenia przedmiotowego budynku, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Ł., po uzyskaniu stosownego powiadomienia od strony na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a. będzie miał podstawę do ewentualnego uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu strona zarzuciła, że obowiązki wynikające z decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej zostały nałożone bez uwzględnienia okoliczności, iż w przedmiotowym budynku nie są użytkowane 5, 6 i 7 piętro, a od w/w pięter zostały odłączone media oraz dostęp windy. W związku z czym, zdaniem skarżącej spółki, nie jest to budynek wysoki, a nałożone obowiązki powinny zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodu zarzutów podniesionych w jej treści. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 § 2 wymienionej ustawy ). Podobne unormowanie zawiera ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ), powoływana dalej w skrócie jako p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 i art. 135 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Artykuł 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa wchodzi natomiast w rachubę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jednocześnie wskazać należy, że stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga daną sprawę w jej granicach nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ma prawo oraz obowiązek dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdza, iż zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...], Nr [...] są dotknięte wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu sankcją nieważności objęta jest decyzja skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, ma miejsce w niniejszej sprawie. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym interes prawny, to interes oparty na wyraźnym przepisie prawa materialnego, w związku z czym dany podmiot staje się stroną postępowania, jeżeli jego interesu prawnego i obowiązku dotyczy to postępowanie (art. 28 i 29 k.p.a.). Innymi słowy, pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku ( por. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 1995r., I SA 1326/93 – Prawo Bankowe 1996, nr 2 str. 92, z dnia 6 września 1999r., IV SA 2473/98 – LEX nr 47873, z dnia 23 kwietnia 2002r., I SA 3153/01 – LEX nr 81712). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracji w niniejszej sprawie stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej ( tekst jedn. Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz.1229 ze zm.). W art. 3 wyżej wymieniona ustawa stanowi, że osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystająca ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem (ust. 1). Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust.1, ponoszą odpowiedzialność na zasadach określonych w innych przepisach (ust. 2). W art. 4 ust.1 pkt 1 – 2a i art. 5 tej ustawy jako podmioty zobowiązane do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej budynku (...), w szczególności przestrzegania przeciwpożarowych wymagań budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, wyposażenia w sprzęt pożarniczy i ratowniczy oraz środki gaśnicze zgodnie z zasadami określonymi w odrębnych przepisach, zapewnienia ich konserwacji i naprawy zgodnie z zasadami gwarantującymi sprawne i niezawodne ich funkcjonowanie, założenia urządzeń sygnalizacyjno – alarmowych i ich połączenia z najbliższą komendą lub jednostką ratowniczo – gaśniczą Państwowej Straży Pożarnej również wskazano jego właściciela, zarządcę lub użytkownika. W świetle powyższych przepisów nie budzi wątpliwości, że zobowiązanymi do zabezpieczenia środowiska, budynków, obiektów lub terenu przed zagrożeniem pożarowym są osoby fizyczne, prawne, organizacje lub instytucje będące ich właścicielami, zarządcami lub użytkownikami oraz, że podmioty te ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych. Z akt przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, że właścicielem budynku, w którym stwierdzono nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej skutkujące nałożeniem obowiązków określonych w w/w decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...], jest A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., będąca osobą prawną ( art. 12 k.s.h.), która w myśl powołanych wyżej przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej i art. 29 k.p.a. powinna być stroną niniejszego postępowania. Okoliczność, że prezes jednoosobowego zarządu skarżącej spółki, na którego nałożono w/w obowiązki, prowadzi jej sprawy i reprezentuje na zewnątrz ( art. 201 § 1 k.s.h. ) nie zmienia w żadnym razie faktu, że podmiotem występującym tak w obrocie publicznoprawnym, jak i w stosunkach cywilnoprawnych jest wyłącznie skarżąca spółka jako osoba prawna. Oznacza to, że podmiotem praw i obowiązków dotyczących rzeczy stanowiących własność skarżącej spółki jest ona sama, a nie jej organy. W konsekwencji uznać należy, że adresatem wszelkich nakazów wynikających z decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] wraz obowiązkiem ich wykonania mogła być wyłącznie A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. jako właściciel budynku administracyjno – biurowego położonego w Ł. przy ul. P., w którym stwierdzono nieprawidłowości skutkujące nałożeniem obowiązków w niej określonych, a nie jej organ. Zgodnie zaś z poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1998r., IV SA 884-885/96 (nie publikowanym), który skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił, skierowanie decyzji do organu osoby prawnej i oznaczenie tego organu, jako strony postępowania (zamiast osoby prawnej oraz nałożenie określonych nakazów i zakazów na ten organ jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną, co w konsekwencji powoduje, że decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art.156 § 1 pkt 4 k.p.a. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2003r., II SA/Ka 559/02 ( nie publikowanym ). Jednocześnie wskazać należy, iż nałożenie określonych obowiązków na organ osoby prawnej byłoby dopuszczalne jedynie w razie wyraźnego upoważnienia ustawowego, którego brak jest tak w przepisach powoływanej już ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej, jak i ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz.U. z 2002r., Nr 147, poz.1230 ze zm.), wobec czego znajdują tu zastosowanie art. 28 i 29 k.p.a. dotyczące strony postępowania administracyjnego. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organy winny uwzględnić powyższe wskazania w zakresie właściwego oznaczenia strony postępowania administracyjnego. Na marginesie wyjaśnić również należy, iż wbrew zarzutom podnoszonym przez stronę skarżącą tak w odwołaniu, jak i w skardze, dokonana przez organy administracji kwalifikacja przedmiotowego budynku, jako wysokiego, jest prawidłowa. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych jest to 8-kondygnacyjny budynek administracyjno-biurowy o wysokości 26 m, niepodpiwniczony. Stosownie do treści § 2 ust.2 pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów i terenów ( Dz.U. Nr 121, poz. 1138 ) w związku z § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) jest to zatem budynek użyteczności publicznej. Zgodnie zaś § 8 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury jedynym kryterium decydującym o zaliczeniu takiego budynku do kategorii budynków wysokich jest wysokość ponad 25 m do 55 m włącznie nad poziom terenu, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Kryterium liczby kondygnacji przy dokonywaniu kwalifikacji budynków do grup wysokości na podstawie § 8 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury ma natomiast znaczenie wyłącznie w stosunku do budynków mieszkalnych, do których przedmiotowy budynek niewątpliwie nie należy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2-im sentencji wyroku wydano stosownie do treści art. 152 p.p.s.a.