II SA/Łd 963/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego - oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił przyznania R. S. pomocy w formie zasiłku celowego. Organ pierwszej instancji jako przyczynę odmowy przyznania R. S. pomocy wskazał na brak współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej – uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ podniósł, iż w związku ze złożonym w dniu 14 października 2009r. wnioskiem o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego, pracownik socjalny podjął próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W dniach 21, 23 i 29 października 2009r. R. S. nie zastał pod wskazanym adresem. Na wezwanie organu R. S. zgłosił się w dniu 3 listopada 2009r. i poinformował, iż nie odebrał jeszcze wezwania z dnia 29 października 2009r. oraz złożył kolejne podanie o pomoc na miesiąc listopad. Wnioskodawca został poinformowany przez pracownika socjalnego o tym, że wywiad środowiskowy zostanie przeprowadzony w dniach 4 – 6 listopada 2009r. w godzinach pracy pracownika socjalnego w terenie. R. S. zażądał wywiadu w dniu 3 listopada 2009r. Kolejna próba przeprowadzenia wywiadu w dniu 5 listopada 2009r. nie udała się, w tym dniu pracownik socjalny nie zastał wnioskodawcy. Ponownie w dniu 12 listopada 2009r. pracownik socjalny wezwał R. S. do osobistego stawiennictwa w terminie 5 dni od daty otrzymania wezwania. W dniu 16 listopada 2009r. R. S. zwrócił się za pośrednictwem faksu o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w wyznaczonym przez siebie terminie, tj. 19 listopada 2009r., tłumacząc, iż w dni robocze przebywa w miejscowości C. Wywiadu nie przeprowadzono, gdyż w tym dniu pracownik socjalny miał wcześniej zaplanowaną pracę w terenie. W tym samym dniu R. S. zgłosił się do Wydziału Pomocy Środowiskowej do pracownika socjalnego i został poinformowany o tym, że wywiad środowiskowy zostanie przeprowadzony w dniach 23 – 25 listopada 2009r. w godz. 12:00 – 16:00. Wnioskodawca został również pouczony o tym, że nieobecność pod wskazanym adresem w ustalonych dniach i godzinach potraktowana będzie jako odmowa współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i skutkować będzie odmową przyznania pomocy (protokół z dnia 19 listopada 2009r.). W dniu 23 listopada 2009r. pracownik socjalny po raz kolejny udał się do R. S. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i nie zastał go pod wskazanym adresem (protokół z dnia 23 listopada 2009r.). R. S. przesłał za pośrednictwem faksu informację, że w dniach 23 – 24 listopada 2009r. pracownik socjalny może go nie zastać w miejscu zamieszkania z uwagi na uprzednio zaplanowane wizyty u lekarzy, których nie może odwołać oraz na nie cierpiące zwłoki czynności urzędowe. W dniu 25 listopada będzie w domu o wyznaczonej porze, tj. w godzinach 12:00 – 16:00. Faks do Wydziału Pomocy Środowiskowej wpłynął w dniu 23 listopada 2009r. o godz. 11:48, a więc w dniu, w którym wyznaczony był termin wywiadu środowiskowego. O tej porze pracownik był już w terenie i nie było możliwości poinformowania go o tym. W ocenie organu pierwszej instancji nie ma uzasadnionej przyczyny, dla której R. S. nie może oczekiwać na pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania. W miejscowości C., gdzie przybywa nie ma stałego miejsca zatrudnienia, a zatem nie jest zobowiązany stawiać się do pracy zgodnie z oczekiwaniami pracodawcy. Takie postępowanie wskazuje na brak współpracy z pracownikiem socjalnym. Organ powołał się również na trudności czynione przez wnioskodawcę w przeprowadzaniu wywiadów środowiskowych w sierpniu i wrześniu 2009r., gdy także ubiegał się o pomoc finansową. Wskazał przy tym, iż wywiady były przeprowadzane w konkretnych dniach wyznaczonych przez R. S. Zdaniem organu pierwszej instancji, iż jeśli miał on wcześniej zaplanowane wizyty u lekarzy mogące powodować, iż nie będzie można zastać go w domu to mógł powiadomić o tym pracownika socjalnego wcześniej. Pracownik socjalny wychodząc w teren ma ustalony harmonogram pracy. Nie ma zatem obowiązku każdorazowo dostosowywać się do wyznaczonych terminów wizyt w terenie przez wnioskodawcę, gdyż koliduje to z wcześniej zaplanowaną pracą lub nieplanowaną interwencją w środowisku. Nadto organ pierwszej instancji stwierdził, iż pracownik socjalny dołożył wszelkich starań, aby przeprowadzić wywiad środowiskowy i zaplanować stosowną pomoc. W odwołaniu od tej decyzji wniesiony w terminie R. S. zarzucił, iż organ pierwszej instancji wyznacza mu kilkudniowe terminy oczekiwania w miejscu zamieszkania na pracownika socjalnego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego nie upoważnia pracownika socjalnego do wyznaczania kilkudniowych terminów oczekiwania na przeprowadzenie wywiadu stanowiąc jedynie o tym, iż wywiad powinien być sporządzony terminie 14 dni. Nadto rozporządzenie to nie precyzuje, iż wywiad winien zostać przeprowadzony koniecznie w domu, a nie w organie administracji. Skarżący powołał się przy tym na znaną organowi sytuację rodzinną. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że strona uniemożliwiła swoim zachowaniem obiektywną ocenę swojej sytuacji. W konsekwencji uniemożliwiła przyznanie jej żądanego świadczenia. Pracownik socjalny ustalił, że R. S. zgłosił się do Klubu Integracji Społecznej trzykrotnie, ale nie podjął prac społecznie użytecznych, które były jednym z punków zawarcia tegoż kontraktu. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w odwołaniu kwestii ustalania terminu wywiadu środowiskowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na wyrok NSA z dnia 7 maja 2002r., SA 3337/01 (Lex nr 81651) i przytoczyło treść art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wskazało również na regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. nr 77, poz. 672 ze zm.). W skardze na tę decyzję R. S. wniósł o jej uchylenie. Skarżący podtrzymał argumentacje zawartą w odwołaniu i wyjaśnił także, iż nie mógł oczekiwać na pracownika socjalnego w dniach 21, 23 i 29 października 2009r., gdyż nie został o tym powiadomiony w sposób prawem przewidziany ani w żaden inny. Podniósł, iż skoro pracownik socjalny nie przystał na jego prośbę przeprowadzenia wywiadu w dniu 3 listopada, oczekiwał na niego w pierwszym wyznaczonym terminie, tj. dniu 4 listopada 2009r. Skoro w tym dniu pracownik nie stawił się, zrezygnował z dalszego oczekiwania z przyczyn, których nie mógł przezwyciężyć (z powodu złego samopoczucia udał się do przychodni). Skarżący powołał się również na okoliczność bezskutecznego oczekiwania na pracownika socjalnego w dniu 25 listopada 2009r. zgodnie z treścią informacji zawartej w jego piśmie z dnia 23 listopada 2009r. Skarżący podniósł nadto, iż pierwszy kontrakt socjalny podpisał w dniu 19 listopada 2009r., a termin oceny działań ustalonych w kontrakcie socjalnym został określony na dzień 28 grudnia 2009r. Drugi kontrakt podpisał natomiast w dniu 20 stycznia 2010r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). Mając na względzie tak zakreśloną kognicję sądu w niniejszej sprawie, skargę należało oddalić jako nieuzasadnioną. Kontrolując zaskarżone decyzje i poprzedzające je postępowanie sąd nie dopatrzył się uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Podstawę prawną procedowania i rozstrzygania przez organy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm., dalej jako: ustawa o pomocy społecznej). Zgodnie z jej art. 39 zasiłek celowy przyznaje się w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W przypadku zgłoszenia wniosku o takie świadczenie z pomocy społecznej konieczne jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy lub jego rodziny. Cel ten zostaje osiągnięty w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania lub pobytu strony, który jest obligatoryjnym środkiem dowodowym (art. 106 ust. 4 i 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Sposób przeprowadzenia wywiadu określają przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 77, poz. 672). Trafnie zauważa skarżący, że regulują one jedynie bardzo ramowo kwestie związane z wywiadem środowiskowym, nie precyzując zasad jego przeprowadzania, w szczególności powinności organu i wnioskodawców w zakresie terminu, poza ogólnym zobowiązaniem organu do przeprowadzenia wywiadu w terminie 14 dni, albo w ściśle określonych sytuacjach w ciągu 2 dni. Obowiązki organu i wnioskującego o świadczenie wynikają jednak z istoty wywiadu. Skoro celem wywiadu jest wszechstronne ustalenie sytuacji wnioskodawcy (§ 7 ust. 1 Rozporządzenia), to rzetelne przeprowadzenie rozeznania sytuacji strony i jej potrzeb wymaga współdziałania z pracownikiem socjalnym, w tym poinformowania go o rzeczywistych dochodach i sytuacji majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie lub jej wspólnie gospodarującej rodziny. Powyższe pozwala na ustalenie, czy faktycznie istnieje rzeczywista potrzeba wsparcia materialnego przez ośrodek pomocy społecznej i czy zgodnie z przepisami osoba ubiegająca się o pomoc kwalifikuje się do udzielenia takiej pomocy. Obowiązkowi organu zebrania informacji odpowiada obowiązek występującego o świadczenie udzielenia wyczerpujących informacji o sytuacji osobistej, oz innej i materialnej. W tym zawiera się m.in. obowiązek współdziałania z organem (art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Każda z wymienionych okoliczności stanowi samodzielną podstawę odmowy przyznania prawa, ustawodawca zróżnicował też stopień ich negatywnego nasycenia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela przy tym poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2008 r. w sprawie IV SA/Po 442/07, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym winien być obarczony podobnym nasyceniem negatywnym, jak pozostałe przesłanki wymienione w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Wręcz przeciwnie, z porównania przesłanek odmowy świadczenia, wymienionych w art. 11 ust. 2. ustawy o pomocy społecznej można wnioskować, że ustawodawca przewidział sytuacje o różnym stopniu natężenia negatywnego elementu zachowania świadczeniobiorcy (osoby ubiegającej się o świadczenie). W ocenie sądu obowiązek współdziałania osoby z organem dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego i powinien on polegać na umożliwieniu przeprowadzenia wywiadu w wyznaczonym terminie i udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. W rozpoznawanej sprawie w ocenie sadu organy trafnie przypisały R. S. brak współdziałania z organem. Organ kilkakrotnie podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, dokładając starań, aby zachować termin 14 dniowy wskazany w § 2 Rozporządzenia. Skarżący wbrew twierdzeniom nie usprawiedliwił nieobecności w miejscu zamieszkania we wszystkich wskazywanych terminach. Nie wykazał, aby w tych dniach miał wyznaczone terminy rozpraw sądowych czy wizyty u lekarza. Ponadto mógł powiadomić organ o tych przeszkodach w dacie wyznaczania wywiadu. Konieczność wyznaczania kilku terminów przez pracownika socjalnego, permanentna nieobecność wnioskodawcy w miejscu zamieszkania w okresie, w którym ubiega się on o przyznanie świadczenia, gołosłowne powoływanie się ex post na różne przeszkody upoważniały organ do oceny zachowania skarżącego jako odmowy współdziałania i w związku z tym do odmowy przyznania świadczenia w trybie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Nie było też uchybieniem ze strony organu dokonanie oceny zachowania skarżącego co do wypełniania zobowiązań kontraktu socjalnego. Fakt, że termin oceny działań podjętych w ramach kontraktu ustalony został na koniec roku nie stanowił przeszkody do oceny zachowania skarżącego w trakcie jego trwania. Ocena bowiem dotyczy całego okresu trwania kontraktu, a nie rezultatu końcowego. Okoliczność ta jednak ma znaczenie drugorzędne, bowiem negatywna ocena wypełniania kontraktu, wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie stanowiła podstawowej przesłanki odmowy przyznania zasiłku. Reasumując, organy trafnie oceniły zachowanie skarżącego jako odmowę współdziałania i odmówiły przyznania świadczenia w trybie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniając w sposób przekonujący przesłanki tej odmowy. Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadną. A.D.