II SA/Łd 964/07

Dnia 18 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Stępień Sędziowie Sędzia NSA: Ewa Markiewicz Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi J. J. i T. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki - oddala skargę. Pismem z dnia 2 października 2002r. J. i T.J. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z wnioskiem o odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki domku letniskowego typu Brda na oznaczony czas do 31 grudnia 2003r. i wydanie zezwolenia na czasowe wykorzystywanie przedmiotowego domku letniskowego, wskazując jako podstawę wniosku art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane w związku z wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]r., Nr [...] (znak: [...]). W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż toczy się postępowanie związane z realizacją uchwały Rady Gminy w W. Nr [...] z dnia [...]. w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych we wsi M. – P. obejmujących między innymi działki 1302/5 i 1301/8 na których wzniesiono domek letniskowy typu Brda. W § 4 poz. 8 powyższej uchwały ustalono zasady i warunki podziału terenu na działki budowlane. Wnioskodawcy podnieśli również że na podstawie uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...]. przystąpiono do opracowywania studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego Gminy W., w którym określono obszary zabudowane ze wskazaniem na tereny wymagające przekształceń, w tym działki nr 1302/5 i 1301/8. Wskazany we wniosku termin odroczenia rozbiórki jest związany z przewidywanym przez wnioskodawców zakończeniem prac nad planem zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawcy podnieśli, że względy społeczne i gospodarcze, o których mowa w art. 39 Prawa budowlanego mają oparcie w opinii Wójta Gminy W. dotyczącej zagospodarowania działek. Podniesiono, iż wniosek znajduje oparcie w treści pisma Zarządu Gminy W. z dnia [...]. Do wniosku dołączono kserokopie dokumentów przywołanych we wniosku. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił odroczenia wykonanie przymusowej rozbiórki obiektu letniskowego zlokalizowanego na działkach 1301/8 i 1302/5 położonych w m. M. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podał, iż decyzją z dnia [...]., Nr [...] Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. nakazał J. i T. J. rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku letniskowego zrealizowanego na działkach nr 1301/8 i 1302/5 położonych w m. M. gminie W. oraz stwierdził, iż nałożony decyzją obowiązek stał się wymagalny. Organ przywołał przepis art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane i ocenił, iż w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które przemawiałyby za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, nie znaleziono także przyczyn, dla których można odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na czas oznaczony. W dniu 8 listopada 2002r. J. i T. J. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., żądając jej uchylenia oraz udzielenia zezwolenia na czasowe użytkowanie domku letniskowego. Odwołujący się zarzucili, iż organ nadzoru budowlanego I instancji nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 11, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 k.p.a. Podniesione zarzuty odwołujący się uzasadnili tym, iż do wniosku o odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki załączyli dowody wskazujące, że w sprawie wystąpiły względy społeczne i gospodarcze przemawiające za odroczeniem wniosku. Nadto odwołujący się wskazali na okoliczność poniesienia przez gminę nakładów finansowych na realizacje uzbrojenia przedmiotowego terenu w sieć wodociągową i telefoniczna, co przesądzać ma o zmianach przeznaczenia terenu z rolnego na budowlano- rekreacyjny. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...]r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.39 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. w związku z art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.Nr 307/03, poz 2016. z późn.zm.). Uzasadniając podjętą decyzję organ II wskazał, iż przedmiotowa sprawa dotyczy samowolnie wykonanego budynku letniskowego zrealizowanego w m. M. gm. W. Budynek ten powstał przed 1995 rokiem, a więc przed wejściem w życie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. W sprawie mają zatem zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. - art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ wskazał, iż art. 39 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. przewiduje możliwość odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki na czas oznaczony i możliwość zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego jeżeli przemawiają za tym względy społeczne i gospodarcze. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że w okresie budowy przedmiotowego domku letniskowego, zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania gminy W. (opub. w Dz. U. Woj. Sier. Nr 17 z 1992r. poz. 102), na przedmiotowej działce można było budować obiekty wyłącznie związane z produkcją rolną. Na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...]., w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gm. W., na w/w działce, na której inwestor wybudował domek letniskowy, obowiązywał bezwzględny zakaz budownictwa. W takim stanie rzeczy, organ nadzoru budowlanego rozpatrując sprawę w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1974r. obowiązany był do orzeczenia rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 z uwagi na fakt, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, co też Powiatowy inspektor Nadzoru uczynił, orzekając w decyzji z dnia [...] r. nr [...] o nakazie rozbiórki spornego obiektu. W wyniku złożonego od powyższej decyzji odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...]., Nr [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Wyrokiem sygn. akt II SA/Łd 1582/02 Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Łodzi oddalił skargę Państwa J. na decyzje organów nadzoru budowlanego, a zatem decyzja nakazująca rozbiórkę wydana w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. stała się ostateczna. W ocenie organu odwoławczego podniesione przez skarżących argumenty, iż gmina przystąpiła do prac nad nowym planem zagospodarowania terenu, w żadnym razie nie stanowi przesłanki z art. 39 ustawy - Prawo budowlane, mogącej mieć wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie przed organami nadzoru budowlanego. Nadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w świetle obowiązujących przepisów organ orzeka na podstawie przepisów obowiązujących na dzień wybudowania obiektu. Zatem niezależnie od przyszłych rozstrzygnięć planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do ustalenia i egzekwowania ówczesnego przeznaczenia nieruchomości. Przesłanek z w/w przepisu nie spełnia też, zdaniem organu opinia Wójta Gminy W. dotycząca zagospodarowania przedmiotowego terenu, pozostająca w sprzeczności z planem miejscowym z okresu budowy obiektu i jako taka nie ma wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie przed organami nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy nie uwzględnił argumentów o narażeniu skarżących na straty finansowe, wskazując, iż ewentualne straty stanowią konsekwencje naruszenia przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w czasie budowy obiektu. W dniu 26 września 2007r. małżonkowie J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., żądając jej uchylenia. Skarżący zarzucili, iż przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy i okoliczności, o których wiedzę i materiał dowodowy posiada Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, tj. z naruszeniem art. 80 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego została, zdaniem skarżących wydana bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości zebranego materiału dowodowego będącego w posiadaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który winien cały materiał dostarczyć do organu nadrzędnego, tj. z naruszeniem art. 77 Kpa i art. 7 Kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy uznania przesłanki zawartej w art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., nie opiera się na dowodach faktycznych i faktach istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a mianowicie nie uwzględniono faktów istnienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego w uchwale Rady Gminy W., w którym ustalono by pozostawić istniejące domki letniskowe oraz nie uwzględniono treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 492/02 dopuszczającego legalizację samowoli budowlanej stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r., po ustaniu naruszania przepisów planu zagospodarowania przestrzennego, przez co naruszono art. 107 ust.3 k.p.a. Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa polegającej na nierównym potraktowaniu wnoszących skargę, podczas gdy dla właścicieli sąsiedniej działki Nr 1302/12 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję Nr [...] o odroczeniu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację wynikające z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podstawą do rozważań w przedmiocie odroczenia wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, na gruncie art. 39 ustawy prawo budowlane z 1974 r. jest orzeczenie nakazu rozbiórki, wynikające z prawomocnej decyzji organów nadzoru budowlanego, na skutek oddalenia skargi skarżących. przez WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 1582 /02. Ustalenia organów co do daty wybudowania spornego obiektu, nie budziły wątpliwości, a i sami skarżący w swym wniosku o odroczenie wykonania rozbiórki przyznali rok 1994 jako okres ich budowy. Przepis art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowił: "Art. 39. Jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza możliwość stosowania tego przepisu do obiektów wybudowanych przed 1995 r. w stosunku, do których orzeczono nakaz rozbiórki po roku 1995. Pogląd taki wyrażony został chociażby w uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 26. 11. 2001 r. w sprawie NSA OPS 4/01 opublikowanej - ONSA 2002/2/58. "Do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), może mieć zastosowanie przepis art. 39 powołanej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane". W sprawie niniejszej należy rozważyć jakie to względy społeczne i gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, po przez odroczenie wykonania przymusowego nakazu rozbiórki. Nie wolno pominąć w sprawie faktu, iż skarżący swym samowolnym działaniem doprowadzili do bardzo istotnego naruszenia prawa przez wybudowanie obiektu budowlanego na terenach Załęczańskiego Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązywał całkowity zakaz wznoszenia obiektów budowlanych letniskowych. Ta sytuacja oczywiście nie może przemawiać na ich korzyść, zaś pierwotny wniosek wszczynający postępowanie w sprawie niniejszej dotyczył odroczenia wykonania rozbiórki domu letniskowego typu Brda na czas do 31 grudnia 2003 r. Termin ten już dawno upłynął. Rozstrzygając sprawę niniejszą nie możemy pominąć, tego w jakim miejscu została dokonana samowola budowlana, a szukanie dla niej usprawiedliwienia w uwarunkowaniach społecznych, nie znajduje uzasadnienia w przypadku bezpośredniej dewastacji walorów krajobrazowych i przyrodniczych danego terenu parku krajobrazowego. Skarżący wznosząc budowlę samowolnie musieli się liczyć z konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa, zaś konkurencja interesów ekonomicznych skarżących musi ustąpić przed interesem i dobrem ogółu. W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25. 02. 1998r. w sprawie NSA IV SA 612/96 (LEX nr 43302 ). "Treść art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. wskazuje, że odroczenie orzeczonej przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego może być dokonane w przypadkach szczególnych, uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi. Trudno za takie względy uznać sytuację, gdy skarżący w sposób świadomy, ignorując bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego dopuszczające realizację budynku mieszkalnego uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, zignorował także prawo właściciela do nieruchomości, na której zrealizował ten obiekt". Należy zwrócić uwagę, iż do kiedy w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...]., Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nakazująca J. i T. małżonkom J. rozbiórkę domku letniskowego, tak długo istnieje podstawa prawna do domagania się wykonania tego obowiązku od skarżących. W opisanej sytuacji, niezależnie od treści aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zupełnie nieuzasadnione jest wstrzymywanie wykonania rozbiórki, w istocie według wyobrażenia skarżących w nieskończoność. Każde takie orzeczenie będzie tylko i wyłącznie działaniem tymczasowym, a więc wcześniej czy później nakaz rozbiórki musi być wykonany. Nieuzasadnione jest również na gruncie istniejącego porządku prawnego znoszenie w tym trybie mocy obowiązującej prawomocnych decyzji administracyjnych. Za chybiony należy uznać zarzut skarżących odnoszący się do braku orzeczenia organu w zakresie zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego, gdyż takie rozstrzygnięcie w decyzji wydanej na gruncie omawianego art. 39, ma rację bytu tylko w sytuacji gdy organ zdecydował się na czasowe odroczenie wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, co wynika z koniunkcji zastosowanej w konstrukcji tego przepisu. Z uwagi na powyższe rozważania, trudno też przyznać rację skarżącym co do podniesionego zarzutu nierównego traktowania obywateli przez organ. Przy tak jaskrawym naruszeniu prawa jakiego dopuścili się skarżący, wznosząc samowolnie budowlę letniskową w terenie objętym bezwzględnym zakazem budowania, nie zasługują na ochronę prawna, a i trudno z uwagi na wyrażone poglądy uznać orzeczenie odmienne za właściwe. Sąd oczywiście nie ma możliwości weryfikacji okoliczności w jakich doszło do wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] r. odraczającej nakaz rozbiórki na działce sąsiedniej oznaczonej Nr 1302 / 12 , tym nie mniej jest to jedyna decyzja odmienna od wydanych w stosunku do pozostałych samowolnych budowli na tym terenie. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnością nie miały ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Nie zachodzą, też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ( art. 145 § 1 pkt. 2. p.p.s.a.), ani teź kodeksowe lub wynikajace z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził więc naruszenie prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze skargę jako bezzasadną oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mimo oddalenia skargi w niniejszym postępowaniu, z uwagi na stan faktyczny i prawny, który występował w dacie popełnienia samowoli budowlanej, wobec uchwalenia aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M., uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...]r. przewidującą w Rozdziale III § 9 pkt. 1 ppkt. 1 jako podstawowe przeznaczenie działki skarżących pod indywidualne budownictwo letniskowe, rzeczą małżonków J. jest rozważenie celowości wystąpienia z akcją prawną w kierunku ewentualnego uruchomienia trybu nadzwyczajnego zmiany decyzji z dnia [...]., Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nakazującej J. i T. małżonkom J. rozbiórkę domku letniskowego typu "Brda" ( art. 155 K.p.a. , lub art. 162 § 1 pkt. 1 K.p.a.) wobec zmiany stanu prawnego w zakrersie ładu planistycznego.