II SA/Łd 966/18

Dnia 7 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 roku sprawy ze skargi M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] z dnia [...] znak [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...], znak: [...], w części dotyczącej wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową wałów ziemnych o dł. od 15,0 do 50,0 m i wys. ok. 4,0 do ok. 6,0 m, tworzących strzelnicę typu otwartego, zlokalizowanych na terenie działki nr ewid. 29/29 i 29/28 w m. B., gm. D. oraz zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich, a także w części dotyczącej nałożonego na M. M. obowiązku przedłożenia: a) zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności ww. budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, b) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, tj. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz uchylił postanowienie organu I instancji w zakresie ustalonego terminu wykonania ww. obowiązku i wyznaczył nowy termin jego wykonania do dnia 31 października 2018 r. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 2 kwietnia 2017 r. właściciele nieruchomości położonych w miejscowości C., B., S., Ł. i R., zlokalizowanych w gminie D. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z prośbą o przeprowadzenie kontroli strzelnicy typu otwartego prowadzonej przez Towarzystwo Strzeleckie A, zlokalizowanej przy drodze krajowej nr 485 w miejscowości B., działka nr ewid. 29/28. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 24 kwietnia 2017 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. stwierdzono, że na działkach o nr ewid. 29/29 i 29/28 w miejscowości B., gm. D., zlokalizowane są wały ziemne o wymiarach i kształcie przedstawionym na szkicu znajdującym się na stronie internetowej Towarzystwa Strzeleckiego A. Podczas kontroli przedstawiono decyzję znak: [...] z dnia [...]. Wójta Gminy D. o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy A. Według oświadczenia osób uczestniczących w kontroli, działki, na których zlokalizowane są wały ziemne, są przedmiotem dzierżawy. Umowa dzierżawy została zawarta w dniu 23 sierpnia 2016 r. pomiędzy S. M. i M. M. - wydzierżawiającymi, a M. M. - dzierżawcą. Inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę. Na opisanym terenie zlokalizowana jest tablica, na której znajduje się Regulamin funkcjonowania strzelnicy A. D. Poza tym na ww. działkach znajdują się zadaszone konstrukcje drewniane, służące do spożywania posiłków i ochrony przed deszczem. Teren wokół wałów, zgodnie z oświadczeniem, jest ogrodzony. Ogrodzenie z siatki leśnej na drewnianych słupkach. Teren oznakowany. Podczas kontroli przedstawiono decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] Nr [...], znak: [...] zezwalającą na przebudowę zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę o nr ewid. 29/29 w miejscowości B. Pismem z dnia 10 maja 2017 r. organ I instancji poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania strzelnicy typu otwartego zlokalizowanej na działkach 29/29 i 29/28 w miejscowości B., gm. D. Następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] organ I instancji, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał Ł. K. i M. M., reprezentującym Towarzystwo Strzeleckie A. z siedzibą w Ł.: 1. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową wałów ziemnych o dł. od 15,0 do 50,0 m i wys. od ok. 4,0 do ok. 6,0 m tworzących strzelnicę typu otwartego, zlokalizowanych na terenie działki nr ewid. 29/29 i 29/28 w miejscowości B., gm. D.; oraz zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich; 2. nałożył obowiązek przedstawienia: a) zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności ww. budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu przestrzennego. b) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, tj. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do dnia 21 sierpnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia zażalenia M. M. reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie adwokata oraz zażalenia Ł. K. - Prezesa Zarządu Towarzystwa Strzeleckiego A., postanowieniem Nr [...] z dnia [...], uchylił w całości ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie ustalił właściwie, kto jest inwestorem przedmiotowej strzelnicy, jak również kiedy powstały nasypy tworzące strzelnicę i jakie są ich rzeczywiste wymiary. Ponadto w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o tym, że S. M. i M. M. są właścicielami działek o nr ewid. 29/29 oraz 29/28, które zostały wydzierżawione M. M. W toku prowadzenia dalszych czynności wyjaśniających, organ I instancji pismem z dnia 16 listopada 2017 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w B. o przekazanie informacji, czy wydano pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z budową wałów ziemnych o dł. od 15 do 50 m i wys. ok. 4 do 6 m tworzących strzelnicę typu otwartego zlokalizowanych na terenie działki o nr ewid. 29/29 i 29/28 w miejscowości B., gm. D.. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 21 listopada 2017 r. Wójt Gminy w D. przekazał kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem decyzji z dnia [...], znak: [...], zatwierdzającej regulamin strzelnicy A.. Ponadto poinformował, że działki o nr ewid. 29/29 i 29/28 w miejscowości B., figurują w rejestrach podatkowych Urzędy Gminy jako współwłasność M. M. i S. M., po ½ części dla każdego z nich. Wyżej wymienieni, składając informację w sprawie podatku od nieruchomości, rolnego, leśnego na rok podatkowy 2017, wykazali powierzchnię gruntu 6500m2 związaną z działalnością gospodarczą. Z kolei Starosta B., odpowiadając na pismo organu I instancji z dnia 16 listopada 2017 r., poinformował, że nie wydawał decyzji o pozwoleniu na budowę wałów ziemnych tworzących strzelnicę typu otwartego, zlokalizowanych na terenie działki o nr ewid. 29/29 i 29/28 w miejscowości B., gm. D. W dniu 11 grudnia 2017 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z dnia 5 grudnia 2017 r. Rady Gminy D., przekazujące uchwałę ww. Rady Nr [...] z dnia [...] w sprawie stanowiska Rady Gminy dotyczącego funkcjonowania strzelnicy w miejscowości B. We wskazanej uchwale ww. Rada wyraziła negatywne stanowisko w sprawie lokalizacji i funkcjonowania przedmiotowej strzelnicy. W dniu 17 stycznia 2018 r. w siedzibie organu I instancji stawił się S. M. i oświadczył, że roboty ziemne związane z budową walów ziemnych (strzelnicy) zostały rozpoczęte w miesiącu październiku 2016 roku. W momencie przekazania na podstawie umowy dzierżawy z dnia 23 sierpnia 2016 r. nie były prowadzone żadne roboty budowlane związane z budową strzelnicy. Ponadto wyżej wymieniony oświadczył, że jako właściciel nieruchomości nie prowadził ani nie finansował żadnych robót budowlanych na tamtym terenie. Obecny przy składaniu ww. oświadczenia M. M. potwierdził powyższe. Do akt sprawy dołączono ponadto umowę dzierżawy z dnia 23 sierpnia 2016 r. Pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. organ I instancji wezwał M. M., reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie adwokata, oraz Ł. K. do wskazania, kto był inwestorem robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej strzelnicy i kiedy je wykonano, a także do przedłożenia oryginału dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością. W dniu 5 lutego 2018 r. do organu I instancji wpłynęło pismo M. M., w którym oświadczył, że roboty ziemne w postaci nasypów ziemnych były prowadzone w okresie od 25 sierpnia 2016 r. do 25 października 2016r., a ich inwestorem byli M. M. i K. M. Podczas ponownych oględzin na działkach o nr ewid. 29/29 i 29/28 w miejscowości B., gm. D., przeprowadzonych w dniu 9 marca 2018 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., dokonano pomiarów w terenie nasypów ziemnych wykonanych przez inwestora, według załączonego szkicu. Następnie w dniu [...] organ I instancji wydał postanowienie [...], w którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał M. M. : 1. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową wałów ziemnych o dł. od 15,0 do 50,0 m i wys. ok. 4,0 do ok. 6,0 m, tworzących strzelnicę typu otwartego, zlokalizowanych na terenie działki nr ewid. 29/29 i 29/28 w m. B., gm. D. oraz zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich; 2. nałożył obowiązek przedstawienia: a) zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności ww. budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, b) dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, tj. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do dnia 30 czerwca 2018 roku. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł M. M. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie art.7, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, powoływanej dalej jako: "k.p.a.", poprzez niezbadanie, czy wykonane wały stanowią zagrożenie dla osób trzecich, naruszenie art. 48 ust. 2 zd. 1 ustawy Prawo budowlane przez nakazanie wstrzymania robót budowlanych, które zostały już zakończone, i art. 48 ust. 2 ww. ustawy w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania w związku z tym, że na przedmiotowej nieruchomości nie ma ustaleń planu miejscowego i nie wydano decyzji w sprawie warunków zabudowy. Pismem z dnia 18 maja 2018 r. organ II instancji zwrócił się do Wójta Gminy D. o udzielenie informacji, czy na terenie miejscowości B., gm. D., został uchwalony obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jeżeli tak, to czy budowa przedmiotowej strzelnicy jest z nim zgodna, oraz wskazanie czy M. M. składał w Urzędzie Gminy w D. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. strzelnicy. W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy D. poinformował, że działki o nr ewid. 29/29 i 29/28 w m. B., gm. D. nie są objęte planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D.. Wskazano również, że pismem z dnia 29 listopada 2017 r., z uwagi na nieuzupełnienie w terminie, pozostawiono bez rozpoznania wniosek z dnia 12 czerwca 2017 r. M. M. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla strzelnicy typu otwartego zlokalizowanej na ww. działkach. Ponadto w wyniku rozpoznania ponownego wniosku M. M. reprezentowanego przez pełnomocnika P. K., decyzją znak: [...] z dnia [...] odmówiono inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla budowy ww. strzelnicy. Pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. organ I instancji przekazał do organu II instancji postanowienie [...] z dnia [...], którym odmówił wstrzymania własnego postanowienia [...] z dnia [...] Następnie organ II instancji pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. ponownie zwrócił się do Wójta Gminy D. o udzielenie informacji, czy któraś ze stron postępowania skorzystała z prawa wniesienia odwołania od decyzji znak: [...] z dnia [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., czy też wskazane rozstrzygnięcie jest ostateczne i pozostaje w obrocie prawnym. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. Wójt Gminy D. poinformował, że żadna ze stron nie wniosła odwołania od decyzji znak: [...] z dnia [...], zatem jest ona ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w części dotyczącej wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz obowiązku przedłożenia nakazanych dokumentów, natomiast uchylił w części terminu wykonania ww. obowiązku i wyznaczył nowy termin do 31 października 2018 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie organ I instancji przedmiotem postępowania uczynił legalność i prawidłowość wybudowania strzelnicy typu otwartego zlokalizowanej na działkach 29/29 i 29/28 w miejscowości B., gm. D.. Następnie organ II instancji, powołując się na treść art. 28 ust. 1, art. 29, art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wskazał, że do kategorii budowli ziemnych można zaliczyć przedmiotowe nasypy ziemne, służące jako strzelnica, stanowiące niewątpliwie pewną całość i powstałe na określoną użyteczność w wyniku celowo podjętych robót. Dodał przy tym, że wykonanie takiej budowli w określonym miejscu, zgodnie z definicją art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane stanowi jego budowę. Ponadto mając na uwadze powyższe organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do wykonania nasypów ziemnych, które nie mieszczą się w katalogu zwolnień określonych w art. 29 ustawy Prawo budowlane, a zatem na ogólnych zasadach podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. W dalszych motywach zaskarżonego postanowienia organ II instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzenia czynności wyjaśniających organ I instancji ustalił, że na podstawie umowy z dnia 23 sierpnia 2016 r. S. M. i M. M. wydzierżawili M. M. działki nr ewid. 29/29 i 29/28 położone w miejscowości B., gm. D., których są właścicielami na podstawie wpisu do księgi wieczystej nr [...]. Ponadto zdaniem organu II instancji, zgodnie z oświadczeniem z dnia 5 lutego 2018 r. M. M. i K. M. na ww. działkach, pomiędzy 25 sierpnia 2016 r. a 25 październikiem 2016 r., prowadzone były roboty budowlane mające na celu usypanie nasypów ziemnych, służących jako strzelnica typu otwartego. Dodatkowo organ II instancji dodał, że wyżej wymienieni przyznali, iż są inwestorami przedmiotowego obiektu. Wobec powyższego organ II instancji wskazał, że odnośnie kwestii czasu powstania spornej strzelnicy, inne spostrzeżenia mają właściciele działek o nr ewid. 29/29 i 29/28, tj. S. M. i M. M., którzy twierdzą, że roboty ziemne związane z budową wałów ziemnych (strzelnicy) zostały rozpoczęte w październiku 2016 roku. W odniesieniu do powyższego organ II instancji dodał, że organ I instancji ustalił, że Starosta [...] nie wydał decyzji o pozwoleniu na budowę strzelnicy typu otwartego zlokalizowanej na terenie działki o nr ewid. 29/29 i 29/28 w miejscowości B., gm. D.. Dodatkowo organ II instancji zauważył, iż zgodnie z jego wytycznymi organ I instancji dokonał własnych pomiarów nasypów ziemnych, służących jako strzelnica typu otwartego, co potwierdza protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 9 marca 2018 r. Następnie organ II instancji, powołując się na treść art. 48 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wskazał, że orzeczenie nakazu rozbiórki przewidzianego w art. 48 ust. 1 tej ustawy, nie jest bezwzględnym obowiązkiem w tym sensie, że przed jego wydaniem należy zweryfikować, czy możliwa jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednak legalizacja warunkowana jest przede wszystkim łącznym spełnieniem przesłanek, wymienionych w art. 48 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy. Organ II instancji dodał przy tym, że budowa musi być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto nie może naruszać przepisów, w tym techniczno -budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dopiero w przypadku łącznego zrealizowania tych wymogów właściwy organ nadzoru budowlanego może podjąć dalsze czynności, zmierzające do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, zaczynając od wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (art. 48 ust. 2 in fine), określając jednocześnie stosowne wymagania i nakładając obowiązek przedłożenia wymaganych prawem dokumentów. Zdaniem organu II instancji, organ stopnia powiatowego słusznie umożliwił inwestorowi, tj. M. M., legalizację wybudowanej samowolnie strzelnicy typu otwartego zlokalizowanej na działkach 29/29 i 29/28 położonych w miejscowości B., gm. D.. Natomiast ze względu na to, że K. M. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, została pominięta w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym. Odnosząc się natomiast do treści zażalenia M. M. reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie adwokata, organ II instancji stwierdził, że zawarte w nim argumenty nie miały wpływu na podjęte przez organ II instancji rozstrzygnięcie. Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, że wprawdzie pozyskał informację, iż Wójt Gminy D. ostateczną decyzją znak: [...] z dnia [...] odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, to jednak uprawnienie M. M. do przedłożenia dokumentów zmierzających do legalizacji strzelnicy typu otwartego, w tym decyzji o warunkach zabudowy nie minęło w chwili złożenia zażalenia. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczego ocenił, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową wałów ziemnych, tworzących strzelnicę typu otwartego, zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich, a także w części dotyczącej nałożonego obowiązku. Organ II instancji dodał również, że z uwagi na upływ terminu wyznaczonego na wykonanie ww. obowiązku w trakcie przedmiotowego postępowania, organ odwoławczy korzystając z unormowania zawartego w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wyznaczył nowy termin jego wykonania do dnia 31 października 2018 r. Skargę na powyższe postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M. M. i, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wadliwy i naruszający słuszny interes strony skutkujące uznaniem za konieczne wstrzymania robót budowlanych wraz z zabezpieczeniem terenu przed dostępem osób trzecich, w sytuacji gdy realizacja tego obowiązku nie jest niezbędna i narazi stronę na poniesienie szkody; b) art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezasadne prowadzenie postępowania, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy jest zagadnieniem wstępnym i powoduje konieczność zawieszenia postępowania do czasu jej uzyskania przez stronę; c) art. 136 § 1 w zw. art. 144 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ do zarzutów wskazanych w treści zażalenia wniesionego przez stronę, w sytuacji gdy obowiązek taki ciąży na organie z mocy prawa. Mając na uwadze powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że zaskarżone postanowienie wyraźnie narusza słuszny interes strony. Dodał przy tym, że nakaz wstrzymania prac budowlanych na terenie strzelnicy, jak również łącząca się z nim konieczność zabezpieczenia terenu przed dostępem osób trzecich, nie przystają do stanu faktycznego. W ocenie pełnomocnika skarżącego brak jest podstaw do nałożenia na stronę nakazu wstrzymania robót budowlanych oraz zabezpieczenia terenu strzelnicy przed dostępem osób trzecich, gdyż w toku postępowania organ ustalił, iż przedmiotowe prace ziemne zostały zakończone jesienią 2016 roku, a powstałe na ich skutek nasypy są wykonane prawidłowo i w żaden sposób nie zagrażają bezpieczeństwu osób trzecich. Obowiązek zabezpieczenia terenu przed dostępem osób trzecich skutkuje niemożliwością wywiązania się strony z zawartej uprzednio umowy i prowadzi jednocześnie do narażenia jej na odpowiedzialność cywilną. W odniesieniu do powyższego pełnomocnik skarżącego wskazał, że zgodnie z poglądem doktryny, "pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego, w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony" (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. A. Wróbel, 2018, EX/el.). W ocenie pełnomocnika skarżącego, mając na uwadze powyższe, organ powinien dokonać oceny słusznego interesu strony, który niewątpliwie ma znaczący wpływ na okoliczności niniejszej sprawy. Ponadto pełnomocnik skarżącego podniósł, iż w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wskazać, że organ dopuścił się błędu polegającego na niezasadnym prowadzeniu postępowania w dalszym ciągu mimo braku decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym zlokalizowana jest strzelnica. W odniesieniu do powyższego pełnomocnik skarżącego powołał się na wyrok WSA w Krakowie, zgodnie z którym organ powinien zawiesić toczące się postępowanie do czasu uzyskania rozstrzygnięcia w zakresie warunków zabudowy dla terenu inwestycji, gdyż stanowi ono zagadnienie wstępne będące podstawą dla oceny możliwości legalizacji samowoli budowlanej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 października 2010 roku, II SA/Kr 98/10, LEX nr 753720). Zdaniem pełnomocnika skarżącego w ramach przedmiotowej sprawy, organ ustalił, że dla nieruchomości nie ma obowiązującego planu miejscowego i nie była wydana decyzja o warunkach budowy, a Wójt Gminy D. ostateczną decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odniesieniu do powyższego pełnomocnik skarżącego wskazał, że zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji" (wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1268/16, LEX 2475981). Mając na uwadze powyższe pełnomocnik dodał, że nie sposób uznać działań organu za prawidłowe, gdyż wprost godzą one w fundamentalne zasady postępowania administracyjnego. W dalszych motywach skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że należy poddać w wątpliwość zasadność nałożonego na stronę obowiązku dotyczącego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się strzelnica. Wyznaczenie terminu wykonania wskazanego obowiązku jest niezasadne, chociażby z uwagi na fakt, iż zobowiązanie podmiotu do uzyskania rozstrzygnięcia w zakreślonym ku temu okresie jest przykładem zobowiązania, któremu strona nie może sprostać. Pełnomocnik dodał przy tym, że niezależnie od zarzutu niezastosowania się przez organ do konieczności zawieszenia postępowania, obowiązek do przedłożenia rozstrzygnięcia jest niewykonalny. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, znacznie bardziej trafnym rozwiązaniem byłoby zobligowanie podmiotu jedynie do złożenia w określonym czasie wniosku o wydanie decyzji dotyczącej warunków zabudowy, gdyż nie jest on w stanie przewidzieć terminu rozstrzygnięcia sprawy przez organ. W ocenie pełnomocnika skarżącego organ dopuścił się naruszenia prawa procesowego poprzez nieodniesienie się do zarzutów wskazanych w treści zażalenia strony skarżącej z dnia 5 kwietnia 2018 r. Wskazał przy tym, że organ poprzestał jedynie na lakonicznym wskazaniu, iż treść zażalenia nie miała wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek w więkoszości z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "ustawa Prawo budowlane". Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Natomiast stosowanie do ust. 2 powyższego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Jednocześnie art. 48 ust. 3 stanowi, iż w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Organy nadzoru budowlanego orzekające w przedmiotowej sprawie bezspornie ustaliły, iż przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, do zlikwidowania której zastosowanie znajduje wskazany przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się jednak do przedmiotu postępowania wskazać należy, iż organ I instancji w piśmie z dnia 10 maja 2017 r., zawiadamiającym o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, wskazał, iż jej przedmiotem jest legalność i prawidłowość wybudowania strzelnicy typu otwartego, nie precyzując przy tym charakteru tego obiektu. Natomiast w zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym go postanowieniu organu I instancji jako przedmiot postępowania zostały wskazane tylko wały ziemne, zakwalifikowane na podstawie art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jako budowla ziemna. Tymczasem jak ustalił organy nadzoru budowlanego na działkach objętych przedmiotowym postępowaniem, oprócz wałów ziemnych, znajdują się także zadaszone konstrukcje drewniane, służące do spożywania posiłków i ochrony przed deszczem oraz ogrodzenie z siatki leśnej na drewnianych słupkach. Powyższe zostało opisane w protokole z oględzin z dnia 24 kwietnia 2017 r., do którego została załączona dokumentacja fotograficzna. Organy obu instancji nie wskazały, z jakich elementów składa się przedmiotowa strzelnica typu otwartego i dlaczego przedmiotem postępowania uczyniły tylko wały ziemne. Powyższe budzi zastrzeżenie także wobec faktu, iż inwestor we wniosku z dnia 19 grudnia 2017 r. o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazał, iż występuje o warunki zabudowy dla budowy strzelnicy sportowej otwartej – w tym: dwie wiaty, wały ziemne, miejsca postojowe, droga dojazdowa. Powyższe informacje zawarte zostały w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] znak: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla powyżej określonej inwestycji. W rozważanym kontekście nadto podkreślić należy, że Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji strzelnicy sportowej otwartej, ani innego rodzaju strzelnicy. Wobec tego niezbędne staje się precyzyjne określenie przez organ obiektu budowlanego (inwestycji) w stosunku, do którego prowadzone jest postępowanie administracyjne. Jednocześnie zauważyć należy, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie zobowiązane były do wydania rozstrzygnięcia na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podnoszony zatem przez organ II instancji argument, iż: "Wójt Gminy D. ostateczną decyzją znak: [...] z dnia [...] odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, to jednak uprawnienie M. M. do przedłożenia dokumentów zmierzających do legalizacji strzelnicy typu otwartego, w tym decyzji o warunkach zabudowy nie minęło w chwili złożenia zażalenia", nie znajduje uzasadnienia. Wobec pojawienia się w sprawie dowodów w postaci ostatecznej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, organ II instancji zobowiązany był do zweryfikowania, czy w sprawie zastosowanie nadal znajduje przepis art. 48 ust. 2 i ust. 3, czy też właściwy jest przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zaniechanie powyższego stanowi naruszenia przywołanej regulacji ustawy Prawo budowlane, jak również art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W dalszej kolejności nie mógł umknąć uwadze Sądu fakt, iż organy nie dokonały analizy całości akt sprawy. Zauważyć należy, że w Analizie i wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, będącej załącznikiem do powyższej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...], znajduje się m.in. stwierdzenie, że ustalenia warunków zabudowy stanowiłoby naruszenie przepisów prawa ochrony środowiska – art. 112 pkt 1. Ponadto w uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) i rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Kwestie te powinny stanowić przedmiot wnikliwej analizy organów w kontekście wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu nie została również należycie wyjaśniona kwestia inwestora spornego obiektu. W piśmie z dnia 5 lutego 2018 r. zatytułowanym "Oświadczenie" M. M. wskazał m.in., że inwestorem robót oprócz niego jest K. M. Natomiast organy obu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie przyjęły, iż inwestorem jest tylko M. M.. Dokonanie tego ustalenia budzi zastrzeżenie wobec faktu, iż jeden z inwestorów oświadczył, iż sprawcą samowoli budowlanej jest nie tylko on, ale i druga osoba. Obligowało to organ do podjęcia ustaleń i odebrania stosowanego oświadczenia od K. M. w powyższej kwestii. Nieodebranie takiego wyjaśnienia na temat powstałej samowoli, stanowi naruszeniem dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły także w sposób niebudzący wątpliwości kwestii stron przedmiotowego postępowania. Ustalenie takie jest niezbędne w celu zagwarantowania poszanowania uzasadnionego interesu prawnego stron prowadzonego postepowania. Aby organ prawidłowo określił strony postępowania w przedmiotowej sprawie, niezbędne jest przeanalizowanie usytuowania przedmiotowego obiektu na działkach, na których jest zlokalizowany, ale również jego położenie względem działek sąsiednich. Niewyjaśnienie powyższej kwestii oraz brak stosownego uzasadnieniach w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu organu I instancji, jest naruszeniem art. 28 oraz art. 107 § 3 k.p.a., mającym bez wątpienia istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutów zawartych w przedmiotowej skardze dotyczących niezasadnego wstrzymania robót budowlanych wraz z zabezpieczeniem terenu przed dostępem osób trzecich oraz dotyczącego niezastosowaniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Niezasadność pierwszego ze wskazanych zarzutów skargi, potwierdza prezentowany w doktrynie pogląd, iż: "nieprzypadkowo w art. 48 ust. 2 ustawodawca, nie zastrzegł tak jak w art. 49b ust. 2, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Należy więc przyjąć, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie, stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania, z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1" (zob. A. Gliniecki, w: A. Despot-Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, pod red. A. Glinieckiego, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 669). Na gruncie niniejszej sprawy Sąd w pełni podziela ten pogląd. W odniesieniu do drugiego z przedstawionych wyżej zarzutów skargi wskazać należy, iż organ nadzoru budowlanego nakładając obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w tym w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określa termin na jego wykonanie. W sytuacji gdy strona zobowiązana do wykonania powyższego obowiązku poweźmie informację, iż nie jest możliwe pozyskanie wymaganych dokumentów we wskazanym przez organ terminie, powinna o powyższym poinformować organ prowadzący postępowanie, który dopiero wobec zaistnienia powyższych trudności winien rozważyć zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania, w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym kontekście zwrócenia uwagi wymaga prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym "warunkiem koniecznym wydania przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej jest przedstawienie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji gdy inwestor nie może przedstawić takiej decyzji z przyczyn od siebie niezależnych, gdyż postępowanie w sprawie jej wydania nie zostało zakończone, to zawieszenie postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy uznać należy za w pełni uzasadnione" (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2143/15 - LEX nr 2291038). Jednak w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż została wydana ostateczna decyzja w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co tym samym potwierdza niezasadność zgłoszonego przez skarżącego zarzutu. Jednocześnie na gruncie niniejszej sprawy Sąd w pełni podziela zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd (choć wyrok zapadł w sprawie dotyczącej zatwierdzenia regulaminu strzelnicy), iż "(...) ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane. Te wymagania zostały szczegółowo określone, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 48 ustawy o broni i amunicji, w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27, poz. 341). Ponadto dodatkowe wymogi bezpieczeństwa, jakie powinna spełniać strzelnica, wynikają z ustępu 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Są to dodatkowe wymagania, jakie normodawca formułuje w odniesieniu do procesu inwestycyjno-budowlanego dla strzelnic i łączy je przedmiotowo z odpowiednim sposobem organizacji strzelnicy" (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17 – LEX nr 2446376). W ocenie Sądu wskazane wyżej przepisy mają znaczenie w kontekście art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowane, zgodnie z którym organ bada, czy budowa jest zgodna nie tylko z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, że sprawa stanowiąca przedmiot postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego obecnie postanowienia nie została należycie wyjaśniona, co tym samym przesądza o naruszeniu wskazanych powyżej przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art.80, art. 28 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Stwierdzone zaś w tym zakresie uchybienia organów skutkowały naruszeniem przepisów prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie, tj. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, które także miało wpływ na jej wynik. Mając na uwadze powyższe, ponownie rozpoznając sprawę organ powinien przeprowadzić prawidłowe postępowanie wyjaśniające i ocenić cały materiał dowodowy, zgodnie z zawartymi w niniejszym uzasadnieniu wskazaniami. Obowiązkiem organu jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia stosowanie do poczynionych w sprawie ustaleń i przepisów znajdujących w niej zastosowanie, w sposób odpowiadający regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii kosztów Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art.200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota obejmuje wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł). rp