II SA/Łd 967/08

Dnia 4 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A Spółka jawna – D.G., J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania utwardzenia terenu na działce i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta wykonującego funkcje Starosty Miasta P. T. z dnia [...[, NR [...]; 2. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. Zasądza od organu – Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej – A Spółka jawna - D. G., J. G.i kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru objętego zgłoszeniem A Spółki jawnej D. G. J. G. z siedzibą w P. z dnia 30 lipca 2008 r. dot. wykonania utwardzenia terenu na działkach nr 621 i 505 przy ul. A [...] w P. oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji. Wcześniej organ, z uwagi na niekompletność zgłoszenia, nałożył na inwestora obowiązek jego uzupełnienia, z którego strona wywiązała się w dniu 14 sierpnia 2008 r. Wskazując na motywy rozstrzygnięcia organ podał, iż "utwardzenie terenu działki kostką betonową w miejscu projektowanego zjazdu, tuż przy granicy z działką sąsiednią może spowodować pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych lub wprowadzić, utrwalić bądź zwiększyć ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Wnioskowane zamierzenie doprowadzi w istocie do wykonania placu manewrowego z trzech stron istniejącego budynku mieszkalnego - w połączeniu z wcześniejszym utwardzonym od strony wschodniej. Budynek ten posiada już dwa wjazdy, jeden przy granicy wschodniej, drugi bezpośrednio do garażu z ulicy". Reasumując organ wskazał, iż planowana inwestycja od strony zachodniej powiązana z utworzeniem nowego zjazdu z ulicy A powinna być wykonana na podstawie pozwolenia na budowę w celu zapewnienia właściwego stopnia szczegółowości projektu oraz nadzoru kierownika budowy i zapewnienia ochrony interesów osób trzecich. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożyła A Spółka jawna D. G. i J. G. wnosząc o jej uchylenie i rozpatrzenie sprawy co do istoty, z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego w szczególności art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z art. 7 i art. 104 Kpa, a także objęcie nadzorem przedmiotowego postępowania i wyciągnięcie konsekwencji w przypadku stwierdzonych naruszeń dokonanych przez organ I instancji. Uzasadniając odwołujący wskazał na przewlekłość działania organu I instancji, która zwiększa ponoszone przez Spółkę nakłady finansowe. Zarzucił ponadto, iż organ I instancji lakonicznie wymienił, jakie zagrożenia wiąże z inwestycją jednak nie uprawdopodobnił zaistnienia tych niebezpieczeństw. Odwołujący wyjaśnił, iż teren inwestycji został zakupiony przez Spółkę w celu prowadzenia działalności gospodarczej, utwardzenie terenu ma ułatwić komunikację na terenie działki, nie jak wskazuje organ stworzenie "placu manewrowego" pomiędzy szklarnią w przebudowie, w stosunku do której toczy się postępowanie o zmianę sposobu użytkowania, a budynkiem mieszkalno-usługowym, który jest w trakcie dalszej zmiany sposobu użytkowania. Kończąc strona wskazała na naruszenie art. 107 § 3 Kpa, a co za tym art. 7 Kpa, nadto podkreśliła iż utwardzenie terenu nie ma nic wspólnego ze zjazdem od ulicy A, zatem polemika organu w tym zakresie stanowi nadużycie. Decyzją z dnia [...] r., Nr 84/2008, Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał treść art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, wskazując, iż stanowisko organu I instancji zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 30 ust. 7 w/w ustawy organ może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, a druga z tych sytuacji występuje w sprawie. Jak wynika bowiem z akt, strona zamierza utwardzić część działki kostką betonową na podbudowie betonowo-piaskowej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr 503/1 – w odległości 1 m od granicy. Zatem już sama lokalizacja zamierzenia powoduje konieczność zapewnienia udziału w postępowaniu właścicieli działki sąsiedniej celem zabezpieczenia ich interesów, a także zastosowania takich rozwiązań projektowych i takiego nadzoru na budowie, aby te interesy nie zostały naruszone. Wojewoda podkreślił, iż będzie to możliwe dopiero w trybie przewidzianym dla uzyskania pozwolenia na budowę, które zakończy się ustanowieniem kierownika budowy w celu zapewnienia wykonania robót zgodnie z zatwierdzonym projektem i w sposób zapewniający poszanowanie interesów osób trzecich. W skardze na powyższą decyzję, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A Spółka jawna D.G. J. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Powtórzyła argumentację odwołania podkreślając, iż decyzja organu I instancji nie wskazuje konkretnych przesłanek rozstrzygnięcia, a co za tym, nie spełnia istotnej przesłanki z art. 107 Kpa. Dodatkowo strona skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy miał, na podstawie art. 136 Kpa, możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia materiału i gdyby to uczynił, stwierdziłby iż sąsiednia działka również posiada utwardzenie terenu na całej długości, zaś działka Spółki jest położona poniżej tej działki, zatem nie jest możliwe zalanie działki sąsiedniej wodami opadowymi. Spółka zarzuciła również przewlekłość postępowania odwoławczego, które wbrew przepisom Kpa trwało dwa miesiące. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko. Ustosunkowując się do zarzutu przewlekłości wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja wydana została w czternastym dniu od daty upływu terminu przysługującego stronie na zapoznanie się z aktami sprawy, o czym strona została poinformowana w piśmie z dnia 1 października 2008 r., w którym powiadomiono także o nowym terminie rozpoznania odwołania. Prawie dwumiesięczny termin załatwienia sprawy nie wynikał z opieszałości organu lecz był spowodowany napływem spraw i podyktowany koniecznością zakończenia postępowań wcześniej wszczętych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Podkreślić należy, iż sąd administracyjny zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd może dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. W następstwie rozpoznania skargi, nie będąc ograniczonym jej zarzutami i wnioskami oraz przywołaną podstawą prawną, Sąd orzekający w sprawie stwierdził tego rodzaju uchybienia, które musiały skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją organ administracji architektoniczno-budowlanej utrzymał w mocy decyzję wnoszącą sprzeciw i nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w sprawie dotyczącej utwardzenia terenu działki. Na wstępie wskazać należy, iż stosownie do art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13 w/w ustawy. Zamierzenie utwardzenia terenu działki budowlanej wymaga więc zgłoszenia właściwemu organowi. Jednakże przepis art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane pozwala organowi nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Ustawodawca formułując przytoczony przepis umożliwił organom administracji podejmowanie decyzji w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ma swobodę w podejmowaniu decyzji, bowiem przywołany przepis w żaden sposób nie obliguje organu do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie jednak działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza, iż organ administracji podejmuje w pełni dowolne decyzje. Stosownie bowiem do przepisu art. 7 Kpa obowiązany jest do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznając konieczność nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę organ winien tym samym rozważyć wszelkie niezbędne do podjęcia prawidłowej decyzji okoliczności w ramach uznania administracyjnego, a w szczególności wykazać, iż w sprawie zaistniała jedna z podstaw wymienionych w przytoczonym art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie wystarczy lakoniczne przywołanie którejś z podstaw lecz niezbędne jest wykazanie przez organ, iż w ustalonym stanie faktycznym realizacja danego zamierzenia budowlanego może spowodować np. zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi oraz na czym to zagrożenie w tej sprawie miałoby polegać. "Jeżeli organ administracji uzna, iż przedmiot zgłoszenia objęty dyspozycją art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) może spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwu ludzi lub mienia albo zwiększyć ograniczenie lub uciążliwość dla sąsiadów bądź może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może w drodze decyzji, na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, dotyczącego robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy i wymaga uzasadnienia przez organ, iż zaistniały przesłanki dające podstawy do zastosowania art. 30 ust. 7 ustawy" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 223/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 334851). Organ musi wykazać, z jakimi konkretnie zagrożeniami może wiązać się podjęcie realizacji zgłoszonych robót budowlanych oraz powołać konkretne przepisy lub ustalenia planu dające podstawę do przyjęcia prawdopodobieństwa ich wystąpienia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 779/04, Lex nr 169374). W ocenie Sądu lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej prowadzi do wniosku, iż zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji nie wyjaśniły, na czym miałoby polegać pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych oraz wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organ odwoławczy lakonicznie wyjaśnił, iż nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zabezpieczy interesy osób trzecich, właścicieli sąsiedniej nieruchomości, zaś ustanowienie kierownika budowy zapewni prawidłową realizację zamierzenia inwestycyjnego, którego lokalizacja, odległość około 1m od działki sąsiedniej, również wymusza konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdzić należy, iż ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie poczyniły żadnych ustaleń, czy utwardzenie terenu działki strony skarżącej z uwagi na przesłanki określone w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego będzie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Organ nie wskazał, jakie to ograniczenia lub uciążliwości może spowodować realizacja inwestycji, w aktach sprawy nie zostały zgromadzone żadne dowody wskazujące na istnienie ustaleń w tym zakresie, a dokumenty, które zostały załączone nie wskazują na takie ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organ winien wskazać na konkretne ograniczenia lub uciążliwości, które inwestycja może wprowadzić, utrwalić lub zwiększyć, określając prawdopodobieństwo ich wystąpienia i przepisy prawa, które zostaną w związku z tym naruszone. Zaznaczyć należy, iż działanie w ramach uznania administracyjnego obligowało organy do przeprowadzenia postępowania administracyjnego stosownie do art. 7 i 77 § 1 Kpa, w celu ustalenia, czy rzeczywiście planowane roboty budowlane spowodują wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, a następnie sformułowania uzasadnienia, zgodnie z wytycznymi art. 107 § 3 Kpa. Zwrócić należy ponadto uwagę na fakt, iż w podstawie rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał na pkt 3 i 4 art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, zatem na pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych oraz możliwość wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, natomiast organ odwoławczy jedynie pkt 4 art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, tj. możliwość wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przy czym z żadnego z uzasadnień nie wynika, dlaczego właśnie te konkretne podstawy powołano i dlaczego organ odwoławczy "zrezygnował" z jednej z nich. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych dla wnioskodawcy lub nakładających dodatkowe obowiązki. W takich sytuacjach, jak w sprawie niniejszej, uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, uznając za niewystarczające zgłoszenie prac właściwemu organowi. Jest to istotne i z tego względu, że niewątpliwie nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przedłuży proces inwestycyjny, zwiększy koszty i będzie dodatkowym obciążeniem dla inwestora. Brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji niewątpliwie uniemożliwia jej właściwą kontrolę przez sąd. Natomiast z uwagi na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż organy administracji nie zebrały materiału dowodowego sprawy, na podstawie którego uprawnione byłyby do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa. W toku ponownego postępowania organy winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej i podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Winny zebrać, a następnie rozpatrzeć cały materiał dowodowy, w świetle przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a następnie sporządzić uzasadnienie będące odzwierciedleniem przeprowadzonych czynności, poczynionych ustaleń i wywiedzionych wniosków. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, a także wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku, stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekł zaś w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. ar