II SA/Łd 968/09

Dnia 2 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. S. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80 groszy) złotych obejmującą stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] przyznał zasiłki rodzinne na dzieci – M. G. i D. G. w wysokości po 68 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2008 roku do dnia 31 sierpnia 2009 roku wraz z dodatkami do tego zasiłki z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie po 150 zł w miesiącu wrześniu 2008 roku. Następnie decyzją z dnia [...] roku organ I instancji zmienił własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] roku w ten sposób, że orzekł o przyznaniu zasiłków rodzinnych na dzieci – M. G. i D. G. na okres od dnia 1 września 2008 roku do dnia 30 czerwca 2009 roku i jednocześnie organ odmówił przyznania dodatków do tych zasiłków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2009/2010 w miesiącu wrześniu 2009 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem przyznania prawa do zasiłku rodzinnego jest spełnienie kryterium dochodowego, który wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. z 2006 roku Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i wynosi 504 zł na osobę w rodzinie miesięcznie. Przy czym § 18 pkt 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 105, poz. 881 ze zm.) stanowi, iż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Gdy dochód rodziny powiększony o nieplanowany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od uzyskania przychodu. W dniu 21 lipca 2009 roku do organu wpłynęła umowa o pracę i zaświadczenie o dochodzie żony wnioskodawcy wskazujące na wysokość dochodu za pierwszy pełny przepracowany miesiąc, tj. czerwiec 2009 roku. Po analizie wniosku i weryfikacji dochodu organ uznał, że dochód na osobę w rodzinie przewyższa kryterium dochodowe, gdyż wynosi 585,91 zł. Na tej podstawie organ stwierdził, że od dnia 1 lipca 2009 roku zasiłek rodzinny nie przysługuje. W odwołaniu od powyższej decyzji A. G. wskazał, iż jego rodzina jest w trudnej sytuacji, gdyż odwołujący się jest inwalidą II grupy (choruje na cukrzycę II typu), a żona przez kilka miesięcy nie pracowała. Gdy żona pozostawała bez pracy rodzina utrzymywała się z renty chorobowej odwołującego się. Na tej podstawie odwołujący się wniósł o przywrócenie zasiłku rodzinnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W motywach rozstrzygnięcia organ obszernie opisał dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając, że dochód na członka rodziny odwołującego się wynosi 585,91 zł i nastąpiło przekroczenie progu dochodowego. Organ I instancji zastosował instytucję dochodu uzyskanego. W konkluzji organ wskazał, że rozumie ciężką sytuację życiową rodziny odwołującego się, ale decyzja wydana przez organ I instancji odpowiada prawu. W skardze na powyższą decyzję A. G. podał, że dochód na osobę w jego rodzinie wynosi 475,45 zł, co potwierdzają złożone dokumenty. Dochód stanowiący podstawę do wydania decyzji został sztucznie zawyżony, gdyż doliczono do niego dochód skarżącego z 2007 roku. Od 2003 roku skarżący ma orzeczony na stałe umiarkowany stopień niepełnosprawności. Od 2004 roku zaczął starać się o rentę chorobową, którą otrzymał w roku 2007 z wyrównaniem od marca 2006 roku. Starszy syn od 2005 roku jest pod opieką przychodni specjalistycznej, żona ma również orzeczenie stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zdaniem składu orzekającego, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz wydane na podstawie art. 23 ust. 5 tejże ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Stosownie do art. 5 ust. 1 omawianej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. W rozpoznawanej sprawie fundamentalne znaczenie dla oceny legalności działań organów administracji ma kwestia ustalenia wysokości dochodów rodziny skarżącego, a w szczególności okresu, z którego dochody te należy uwzględnić. W tej sytuacji analizując działania organów należy się skoncentrować na powyższym zagadnieniu. Organy administracji nie kwestionują bowiem spełnienia przez skarżącego pozostałych warunków przyznania zasiłku rodzinnego (art. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Mając na uwadze treść art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd stwierdził, iż graniczna kwota dochodu na osobę w rodzinie skarżącej warunkująca możliwość przyznania zasiłku rodzinnego wynosi 504 zł. Zgodnie z unormowaniami art. 5 ust. 4 i 4a uwzględnia się przy obliczaniu dochodu dochód utracony oraz dochód uzyskany. Definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 ustawy w pkt 23 i 24, enumeratywnie wyliczających te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenia rodzinne i dla świadczeniobiorców. Regulacje powyższe należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, podanej w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zasadą jest zatem, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń z ustawy bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku, który poprzedza okres zasiłkowy. Żaden przepis ustawy nie ustala innej definicji dochodu rodziny. Zatem także regulacje dotyczące zarówno dochodu utraconego, jak i uzyskanego, rozpatrywać można tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Także unormowanie art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować z uwzględnieniem unormowań zawartych w przepisach wcześniejszych. Przepis art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych obliguje osobę ubiegającą się o świadczenia z ustawy do informowania organu wypłacającego świadczenia rodzinne o każdej zmianie w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Trafnie w świetle powyższych rozważań skarżący wywodzi, iż organ błędnie przyjął, iż uzyskiwanie dochodu w 2009 roku miało wpływ na wysokość świadczenia. Opierając się na regulacji ustawowej skarżący słusznie podał dochody z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, z którego dochód stanowi podstawę przyznania świadczeń. Jednakże organy obu instancji na podstawie § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, powiększyły dochód rodziny skarżącej o miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez żonę skarżącego w roku 2009 z tytułu wynagrodzenia za pracę. Zgodnie z § 18 ust. 1 tegoż rozporządzenia, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Analogicznie rozporządzenie normuje kryteria zaliczania dochodu utraconego. Regulacja ta, w ocenie Sądu, jest w sposób oczywisty sprzeczna z ustawową definicją dochodu rodziny, zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten (art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych) zawiera słowniczek pojęć ustawowych, precyzuje i definiuje użyte w ustawie określenia. Oznacza to, iż pojęcia, którymi posługuje się w ustawie prawodawca, należy zawsze interpretować w zgodzie z podanymi w art. 3 definicjami. Skoro zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to – przy braku innych rozwiązań ustawowych – wszelkie zmiany w dochodzie, o których stanowi art. 5 ustawy (utrata bądź uzyskanie dochodu) odnosić się mogą tylko do tego roku, czyli do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Tym samym zaliczenie do dochodu rodziny skarżącego kwot uzyskanych z wynagrodzenia za pracę po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowiący delegację ustawową do wydania powyższego rozporządzenia przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważnia Ministra Polityki Społecznej jedynie do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość "dochodu rodziny" w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Norma kompetencyjna art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić upoważnienia do regulowania materialnoprawnych aspektów kryterium dochodowego. Podejmując akty wykonawcze na podstawie normy ustawowej, należy ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły prowadzi do naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Nadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Stanowi o tym również norma art. 92 Konstytucji RP, zgodnie z którą rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie winno zawierać (...) zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Tylko rozporządzenie wydane zgodnie z powyższą normą stanowi źródło prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Określenie przez ustawodawcę w sposób precyzyjny pojęcia "dochodu rodziny" wyznacza materialnoprawny zakres tego terminu w stosunku do wszystkich aktów wykonawczych wydawanych w oparciu o normy kompetencyjne tejże ustawy. Reasumując stwierdzić należy, iż przepisy § 17 i § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 roku, ustalając samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na "dochód rodziny" wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Niewątpliwie akt prawny niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wykonawcze, nie może być stosowany, gdy jest on niezgodny z ustawą. Organy administracji ustalając dochód rodziny skarżącego na podstawie § 18 rozporządzenia naruszyły art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien zastosować wprost przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonując szczegółowych ustaleń dotyczących dochodów rodziny wnioskodawczyni zgodnie z regulacją zawartą w art. 3 i 5 ustawy, wskazując również sposób wyliczenia. Pogląd analogiczny do zaprezentowanego przez skład orzekający w niniejszej sprawie potwierdza także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 roku, sygn. akt: I OSK 1842/07, Lex Nr 510165). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł na mocy regulacji art. 205 § 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z treścią § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). K.O.