II SA/Łd 968/14

Dnia 3 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 roku sprawy ze skargi A. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej A. U. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. U., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...] o odmowie umorzenia w całości lub w części nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Decyzją z dnia [...], nr [...] Marszałek Województwa [...] orzekł o braku prawa A. U. do świadczeń rodzinnych na dzieci: K. U. i M. U. za okres od dnia 1 października 2006 roku do dnia 31 sierpnia 2007 roku, o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne za okres od dnia 1 października 2006 roku do dnia 31 sierpnia 2007 roku oraz o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od dnia 1 października 2006 roku do dnia 31 sierpnia 2007 roku w kwocie głównej 2.288 zł wraz z ustawowymi odsetkami, które na dzień wydania decyzji wyniosły 566 zł. Decyzją z dnia [...], nr [...] Marszałek Województwa [...] orzekł o braku prawa A. U. do świadczeń rodzinnych na dzieci: K. U. i M. U. za okres od dnia 1 września 2007 roku do dnia 31 sierpnia 2008 roku, o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne za okres od dnia 1 września 2007 roku do dnia 31 grudnia 2007 roku oraz o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od dnia 1 września 2007 roku do dnia 31 grudnia 2007 roku w kwocie głównej 1.132 zł wraz z ustawowymi odsetkami, które na dzień wydania decyzji wyniosły 203 zł. Decyzją z dnia [...], nr [...] Marszałek Województwa [...] orzekł o braku prawa A. U. do zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko: K. U. za okres od dnia 1 października 2006 roku do dnia 31 grudnia 2007 roku, o uznaniu za nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny za okres od dnia 1 października 2006 roku do dnia 31 grudnia 2007 roku oraz o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 października 2006 roku do dnia 31 grudnia 2007 roku w kwocie głównej 2.295 zł wraz z ustawowymi odsetkami, które na dzień wydania decyzji wyniosły 523,60 zł. Powyższe decyzje zostały utrzymane w mocy decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. W dniu 8 lipca 2013 roku A. U. wystąpiła do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o umorzenie w części lub w całości zadłużenia wraz z odsetkami z tytułu pobranych świadczeń rodzinnych ze względu na trudną sytuację zdrowotną i materialną. W uzasadnieniu strona podała, że ma duże problemy z kręgosłupem, co powoduje ograniczenia związane z poruszaniem się i stanowi główny powód niezdolności do podjęcia pracy zarobkowej. Wnioskodawczyni wskazała, że jest po dwóch operacjach kręgosłupa, nie pracuje, otrzymuje świadczenie rehabilitacyjne (1.405 zł). Ma na utrzymaniu dwóch synów: M. (lat 21) na II roku studiów medycznych i K. (lat 18), który skończył szkołę zawodową. Mąż wnioskodawczyni poszukuje pracy. Do wniosku strona załączyła kopie dokumentów lekarskich, karty szpitalnej karty informacyjnej, potwierdzenie otrzymania świadczenia rehabilitacyjnego za miesiąc czerwiec 2013 roku, a także kopie faktur za media. Pismem z dnia 1 października 2013 roku organ wezwał wnioskodawczynię do udzielenia dodatkowych informacji odnośnie do sytuacji majątkowej. W odpowiedzi na wezwanie strona wyjaśniła, że ma przyznane świadczenie rehabilitacyjne do 27 marca 2014 roku, mąż rozpoczął działalność gospodarczą, jako taksówkarz (dochód we wrześniu 2013 roku – ok. 1.500 zł), syn M. studiuje, ale nie otrzymuje żadnego stypendium, zaś syn K. kontynuuje naukę w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych. W dniu 5 czerwca 2013 roku na rachunek bankowy Centrum Świadczeń Socjalnych wpłynęła kwota zwrotu z instytucji brytyjskiej w wysokości 2.932,17 zł, która pokryła w części nienależnie pobrane świadczenia rodzinne. Decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 21, art. 23a ust. 9, art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1456 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."), odmówił umorzenia w całości lub w części kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami. W motywach decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 9 u.ś.r. ulga w postaci umorzenia należności może być udzielona w przypadku, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Organ zauważył, że rodzina strony osiąga niskie dochody, jednak nie stanowią one wystarczającej przesłanki uzasadniającej umorzenie zadłużenia. Organ wziął pod uwagę interes publiczny i stwierdził, że żądanie zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń nie może być postrzegane jako kara czy dodatkowa uciążliwość. Umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń byłoby sprzeczne w ogólnie przyjętym interesem społecznym i nagradzałoby wnioskodawców, którzy pobierali świadczenie, a byli pouczeni o braku prawa do ich pobierania. W odwołaniu od powyższej decyzji A. U. zakwestionowała wskazane przez organ ustalenia dotyczące jednoczesnego pobierania świadczeń w Wielkiej Brytanii i z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł.. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z art. 30 ust. 9 u.ś.r. ustawodawca pozostawił uznaniu organów administracji kwestię ewentualnego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, co oznacza, że organ może wydać negatywne rozstrzygnięcie nawet, gdy istnieją przesłanki do umorzenia. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach podatkowych, organ wyjaśnił, że umorzenie należności jest możliwe tylko wówczas, gdy istnieje ważny interes podatnika lub interes społeczny. Przykładowym ważnym interesem społecznym jest zagrożenie egzystencji podatnika. Kolegium wyjaśniło, że granicą uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym. Powołując się na interes społeczny organ administracji powinien zarazem wskazać, o jaki interes chodzi oraz wskazać jego istnienie i znaczenie. Kontrola prawidłowości decyzji podejmowanych w oparciu o uznanie administracyjne polega zaś na ocenie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem, czy podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęta decyzja nie nosi cech dowolności. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydając decyzję uwzględnił sytuację dochodową, bytową i zdrowotną strony. Reasumując organ odwoławczy uznał, że niskie dochody strony nie stanowią na podstawie przepisów przesłanek, które uzasadniałyby zastosowanie umorzenia w całości lub w części kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami. Umorzenie należności byłoby sprzeczne z interesem społecznym, gdyż wszyscy podatnicy zostaliby obciążeni kwotą nienależnie pobranych przez stronę świadczeń rodzinnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. U. podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że nie zaistniały przesłanki do umorzenia kwoty pobranych świadczeń rodzinnych. Autorka skargi wskazała także na zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji i zawarcie samych ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewyjaśnienie przyczyn uznania, że zobowiązania objęte zaskarżoną decyzją zostały uznane za nienależne. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przesłanką uznania pobranych świadczeń rodzinnych za nienależne jest ustalenie, czy uprawniony otrzymał powyższe świadczenia dwukrotnie. Konieczna jest zatem na drodze postępowania sądowego weryfikacja zaskarżonej decyzji. Podnosząc takie argumenty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia skargi z uwagi na ciężkie schorzenia głowy, które ze względu na ograniczenia świadomości wyłączały samodzielne funkcjonowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie organ podkreślił, że kwestionowanie przez skarżącą zasadności uznania świadczeń za świadczenia nienależnie pobrane nie stanowią okoliczności, które winny być brane pod uwagę na obecnym etapie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] o odmowie umorzenia w całości lub w części kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Punkt wyjścia do rozważań stanowi treść art. 30 ust. 9 powołanej wcześniej ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z przytoczonego wyżej brzmienia art. 30 ust. 9 u.ś.r. bezspornie wynika, że decyzja wydawana na jego podstawie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji działanie organów administracji w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było zbadanie i rozpatrzenie, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego – w kontekście przesłanek określonych w art. 30 ust. 9 u.ś.r. – czy istnieją podstawy do umorzenia wobec skarżącej nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, czy też brak jest takich podstaw. Wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych musi być więc poprzedzone wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji strony w aspektach sytuacji rodziny, jednak nie tylko sytuacji materialnej – dochodów i kosztów utrzymania, ale całej sytuacji życiowej rodziny, a więc także sytuacji zdrowotnej, możliwości zarobkowych jej członków itp., a uzasadnienie decyzji musi zawierać ocenę tej sytuacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 roku, w sprawie sygn. akt: I OSK 946/12 wyjaśnił, że rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji powinny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji powinny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Innymi słowy, ocena wyłącznie sytuacji materialnej jest przejawem zbyt wąskiego rozumienia ustawowych przesłanek umorzenia. Rekapitulując Sąd chciałby z pełną stanowczością po raz kolejny podkreślić, że na pojęcie "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" oprócz sytuacji materialnej, niewątpliwie składa się także sytuacja życiowa, zdrowotna, czy niepełnosprawność skarżącej. Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracyjne obu instancji dopuściły się naruszenia art. 30 ust. 9 u.ś.r. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przede wszystkim nie zasługuje na aprobatę fakt, że przy ustalaniu sytuacji życiowej wnioskodawczyni, ograniczono się do wskazania sytuacji dochodowej rodziny i niektórych kosztów utrzymania jej członków. Mimo przedłożenia przy wniosku kopii dokumentacji medycznej, wskazującej na sytuację zdrowotną strony, organy w zupełności pominęły sytuację zdrowotną wnioskodawczyni. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera żadnego odniesienia się do tej kwestii, a jednak w uzasadnieniu Kolegium – nie wiadomo na jakiej podstawie – wskazano, że organ pierwszoinstancyjny uwzględnił również sytuację zdrowotną skarżącej. Trafnie zauważyła zatem skarżąca w złożonej skardze, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo ogólne i nie przekłada się na okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy. Warto tymczasem zwrócić uwagę, że na gruncie art. 30 ust. 9 u.ś.r. ustawodawca uzależnił umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych od "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Wobec tego po pierwsze – ustawodawca nie zawęził przesłanek prowadzących do umorzenia tych należności jedynie od sytuacji materialnej rodziny, ale nakazał organom wziąć pod uwagę pełną sytuację rodziny, w której mogą zachodzić szczególne okoliczności takie jak ciężka sytuacja zdrowotna. Po drugie – nakazał skoncentrowanie się na sytuacji rodziny, a więc na interesie strony, a nie zaś na interesie publicznym, który organy administracji w sposób nieuprawniony identyfikują jednoznacznie z interesem budżetu państwa. W tym miejscu wskazać wypada, że zastosowanie każdej ulgi w zapłacie należności stanowi uszczerbek dla budżetu państwa, fakt ten nie może zatem sam w sobie stanowić argumentu przemawiającego za odmową umorzenia należności. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że organy administracyjne obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie pełnej sytuacji rodziny skarżącej, a tym samym nie zbadały całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jednocześnie organy dopuściły się naruszenia art. 30 ust. 9 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że przesłanką zastosowania umorzenia nienależnie pobranych świadczeń jest wystąpienie interesu publicznego, któremu przyznać należy prymat nad interesem strony, ustalanego w oparciu o kryterium "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Powyższe uchybienie znajdują przełożenie również na zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdyż jak słusznie zauważyła skarżąca zaskarżona decyzja nie zawiera zindywidualizowanego uzasadnienia, które pozwala na stwierdzenie, że organy istotnie dokonały wnikliwej analizy sytuacji życiowej skarżącej. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących zasadności uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane, to kwestia ta została już przesądzona decyzjami ostatecznymi i nie podlega ocenie w sprawie, której przedmiotem jest odmowa umorzenia należności. W konkluzji zaakcentować wypada, iż nie znajduje uzasadnienia odwołanie się przez Kolegium do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących instytucji umorzenia zaległości podatkowych, których konstrukcja oparta została na odmiennych przesłankach. Rekapitulując dotychczasowe rozważania, należy wskazać, iż organy obu instancji ponownie prowadząc postępowanie w sprawie związane będą poglądem składu orzekającego dotyczącym rozumienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych okoliczności", o których stanowi art. 30 ust. 9 u.ś.r. W celu oceny zaistnienia tej przesłanki w niniejszej sprawie organy zobligowane będą do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z zasadami ogólnymi wymienionymi w szczególności w art. 7, art. 77 § 1, jak i art. 107 § 3 K.p.a. W tej sytuacji, sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 257 zł złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika (240 zł) oraz poniesione przez niego wydatki w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). a.bł.