I OSK 946/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) del. WSA Bożena Popowska Protokolant st. asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 874/11 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 874/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpoznaniu odwołania M. K. – pełnomocnika A. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2010 r., orzekającej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. w kwocie 1 836 zł wraz z ustawowymi odsetkami – utrzymało w mocy tę decyzję. Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] września 2006 r., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., przyznał A. K. zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł miesięcznie na okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., organ I instancji uchylił w całości powyższą decyzję z dnia [...] września 2006 r. i odmówił przyznania stronie zasiłku pielęgnacyjnego od 1 września 2007 r. Organ stwierdził, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony we wskazanym wyżej okresie był świadczeniem nienależnie pobranym, gdyż został wypłacony pomimo tego, że prawo do niego ustało w związku z nabyciem prawa do dodatku pielęgnacyjnego przyznanego decyzjami KRUS na okres od 1 września 2005 r. do 30 listopada 2011 r., o czym wnioskodawca nie poinformował organu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2009 r., Następnie Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. powołaną na wstępie decyzją ustalił wysokość nienależnie pobranego przez A. K. świadczenia w okresie od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. w kwocie 1 836 zł i zobowiązał go do zwrotu tej kwoty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna wraz z ustawowymi odsetkami, wynoszącymi – na dzień wydania tej decyzji – 844 zł. Organ odwoławczy podkreślił, iż w tych okolicznościach sprawy wydanie decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia było obowiązkiem organu I instancji. Organ ten prawidłowo ustalił również wysokość kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oraz obliczył wysokość ustawowych odsetek na dzień wydania decyzji. Kolegium podniosło, iż wnioskodawca pobierał równocześnie dwa świadczenia z tytułu niepełnosprawności. Jak wynika z jego oświadczenia, zawartego we wniosku o przyznanie tego świadczenia, zapoznał się on z warunkami przyznania zasiłku pielęgnacyjnego oraz zobowiązał się do poinformowania organu o każdej zmianie jego sytuacji życiowej mającej wpływ na prawo do tego zasiłku. Tym samym wiedział lub mógł wiedzieć, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto, jak podkreśliło Kolegium, z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by wnioskodawca był osobą ubezwłasnowolnioną. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. K., będąca pełnomocnikiem syna A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Decyzjom tym strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Pełnomocnik skarżącego zarzuciła, że stan zdrowia psychicznego jej syna uniemożliwiał zrozumienie przez niego treści podpisanego przez niego wniosku o zasiłek pielęgnacyjny oraz pouczenia udzielonego mu przez organy administracji. Nieprawidłowo stwierdziły organy, iż skarżący wprowadził świadomie w błąd pracowników GOPS w W., skoro nie potrafi on czytać i pisać, a – ze względu na brak poczytalności – nie może podejmować decyzji w najdrobniejszych nawet sprawach życia codziennego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] maja 2009 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2009 r., którą organ ten uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2007 r., przyznającą A. K. zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł miesięcznie na okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. oraz odmówił przyznania stronie zasiłku w powyższym okresie. W decyzji tej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony A. K. w okresie od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, co stanowiło podstawę do uchylenia decyzji przyznającej to świadczenie i odmowy jego przyznania we wskazanym okresie. Poza sporem jest również, iż decyzja Kolegium pozostaje w obrocie prawnym, albowiem skarga A. K. na tę decyzję została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Lublinie z dnia 22 lipca 2009 r., II SA/Lu 430/09. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko Kolegium, iż wydanie decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń było obowiązkiem organu pierwszej instancji. W przypadku bowiem, gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, z której wynika, iż strona pobrała nienależnie świadczenie, organ właściwy zobligowany jest do ustalenia kwoty świadczenia nienależnie pobranego i orzeczenia o jego zwrocie. Za bezzasadne Sąd uznał również pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie kwestionuje stanu zdrowia skarżącego. Organ odwoławczy słusznie podniósł, iż z wypisu z orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 16 października 1995 r. nr [...] ani z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych nie wynika, na jakie schorzenia cierpi skarżący. Skarżący nie został ubezwłasnowolniony ani nie toczy się postępowanie o jego ubezwłasnowolnienie. Ponadto Sąd zważył, że w postępowaniu administracyjnym nie występuje prawna kategoria poczytalności będąca instytucją prawa karnego. W postępowaniu tym bierze się pod uwagę zdolność prawną oraz zdolność do czynności prawnych osoby fizycznej, które to kategorie oceniane są według przepisów prawa cywilnego. Z dokumentów przedstawionych w niniejszej sprawie zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie wynika, aby A. K. był pozbawiony zdolności do czynności prawnych (art. 12 k.c.) albo by zachodził w jego przypadku stan ograniczonej zdolności do czynności prawnych (art. 13 k.c.). W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie można skutecznie zarzucić organom administracji obu instancji naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: - prawa materialnego, a w szczególności art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędnie zastosowaną wykładnię przez organ wydający decyzję o ustaleniu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego przez A. K., iż jej podstawa prawna znajduje oparcie w przywołanym przepisie; -przepisów proceduralnych, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 9 i art. 77 oraz 80 k.p.a wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że nie zostały podjęte przez organ wydający zaskarżoną decyzję wszystkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności stanu głębokiego niedorozwoju A. K. jak również niezebranie pełnego materiału dowodowego i tym samym nienależytą jego ocenę, prowadzącą w konsekwencji do wyciągnięcia błędnego wniosku o spełnieniu przesłanek upoważniających do przypisania A. K. świadomego wprowadzenia w błąd organu i wyłudzenia zasiłku pielęgnacyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że Sąd nie wziął pod uwagę tego, że decyzja wydana przez pracownika GOPS w W. opierała się na wniosku o przyznanie zasiłku, który to został wypełniony przez tego pracownika, który znał od lat A. K., wiedział iż jest osobą głęboko upośledzoną, nie umiejącą pisać ani czytać i tym samym rzekome pouczenie o konsekwencjach nienależnego pobierania zasiłku, było najzwyklejszą fikcją, na którą nie powinien powoływać się ani organ administracyjny, a tym bardziej Sąd, uzasadnieniu swojego orzeczenia. Ponadto akcentowanie przez Sąd faktu jakoby skarżący miał pełną zdolność do czynności prawnych, ponieważ żadne dokumenty tego nie kwestionowały, jest zdaniem skarżącego kasacyjnie, powieleniem błędów proceduralnych organu administracyjnego, rozpoznającego odwołanie od decyzji GOPS w W.. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstawach i dlatego podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i są to zarzuty, które powinny być podniesione przeciwko decyzjom z dnia [...] stycznia 2005 r. i [...] maja 2009 r. ustalającym, iż pobrane w okresie od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. świadczenie było świadczeniem nienależnym. Art. 30 ust. 2 ww. ustawy wylicza enumeratywnie przypadki, w których pobrane świadczenie uważa się za świadczenie pobrane nienależnie. Zgodnie z pkt 1 ust. 2 świadczeniem takim jest świadczenie rodzinne wypłacane mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Należy podkreślić, że świadczenie będzie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych gdy strona je pobiera, chociaż wie, że nie powinna w ogóle lub w danej wysokości. W niniejszej sprawie matka A. K. twierdzi, że ze względu na stan zdrowia, nie miał on świadomości tego, że nie powinien pobierać wypłacanego mu świadczenia. Jednak w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna z dnia 6 stycznia 2009 r., z której uzasadnienia wynika, że uchylono decyzję o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego i odmówiono jego dalszego przyznania na podstawie art. 32 ust. 1 ww. ustawy, który pozwala zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną bez zgody strony, która nabyła prawo wskutek pobierania przez skarżącego świadczenia nienależnego. Decyzja ta nie jest przedmiotem kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. związany jest zarzutami skargi kasacyjnej. Jeżeli natomiast odrębną decyzją administracyjną przesądzone zostało, że pobierany przez A. K. zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym Naczelny Sąd Administracyjny w ramach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej bada jedynie, czy Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność decyzji administracyjnej dotyczącej obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Legalność tę oceniać należy według normy art. 30 ust. 1 ww. ustawy stanowiącej, że osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu. Z tych wszystkich względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne ustalenie nienależnie pobranego przez A. K. zasiłku pielęgnacyjnego nie jest skuteczny. Również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, a w szczególności błędne przypisanie A. K. świadomego wprowadzenia w błąd organu i wyłudzenie zasiłku pielęgnacyjnego uznać należy za nieusprawiedliwione. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest bowiem ustalenie czy pobierany w okresie od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym, bowiem to zostało już przesądzone decyzją ostateczną, lecz to czy skarżący ma obowiązek zwrotu tego świadczenia, a obowiązek ten, jak wcześniej wskazano wynika z art. 30 ust. 1 ustawy. W takiej sytuacji skarżący poprzez swojego pełnomocnika winien zwrócić się o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w oparciu o przepis art. 30 ust. 9 ww. ustawy. Organ rozpoznający taki wniosek powinien natomiast mieć na uwadze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyroki z 4 października 2011 r. sygn. akt I OSK 762/11 oraz z 7 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1051/09, w których Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie, a rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji powinny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.