II SA/Łd 97/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak [...]) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...] (znak [...]) odmawiającą umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych na terenie Urzędu Gminy w T. przy ul. A. 2/4. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał przepis art. 105 § 5 k.p.a., art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 prawa budowlanego. Wskazał nadto, iż w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] oględzin stwierdzono prowadzenie przez Gminę T. na terenie działki nr ew. 90 i 91/2 w T. przy ul. A.2/4 robót budowlanych, polegających na wybudowaniu parteru budynku murowanego w stanie surowym otwartym, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zauważył, iż organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] nr [...] wstrzymał, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ust. 3 prawa budowlanego, prowadzenie tychże robót oraz nałożył na Gminę T. obowiązek przedłożenia w terminie do 15 października 2005r. określonych dokumentów. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., złożony przez Gminę T. wniosek o umorzenie postępowania nie mógł zostać załatwiony pozytywnie, gdyż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Według organu odwoławczego, skoro w tej sprawie organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] postanowienie nr [...], to nie można stwierdzić, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i umorzyć postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Podkreślił także, iż postanowienie to jest postanowieniem dowodowym, niezaskarżalnym i jego prawidłowość może być oceniana w toku postępowania odwoławczego od decyzji kończącej postępowanie, decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę. Postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 prawa budowlanego wywołuje skutki prawne określone w art. 48 ust. 4 lub ust. 5 tej ustawy. Argumenty odwołania, zdaniem organ drugiej instancji, nie mogły mieć wpływu na stanowisko w sprawie, na obecnym etapie postępowania nie było bowiem podstaw prawnych do oceny jego prawidłowości poza jedyną kwestią dotyczącą zaskarżonej decyzji, tj. istnienia bądź nie przesłanek bezprzedmiotowości. W skardze od powyższego rozstrzygnięcia Gmina T. wniosła o jego uchylenie oraz umorzenie postępowania, a rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 5 i art. 49 poprzez nie dopełnienie obowiązków wynikających z tych przepisów, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nie poinformowanie inwestora o konieczności złożenia wniosku o wydanie decyzji na wznowienie robót budowlanych, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe oznaczenie strony oraz oparcie decyzji na podstawie nieistniejącego art. 48 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, co skutkuje nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreśliła, iż wykonała obowiązek przedłożenia dokumentów nakazanych postanowieniem z dnia [...] nr [...], skoro do Starosty [...] ego złożone zostały dokumenty celem wydania pozwolenia na budowę zakwestionowanych przez PINB obiektów budowlanych, a o fakcie tym PINB powziął wiadomość z decyzji Starosty [...] ego z dnia [...] znak [...]. Tym samym, zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 48 ust. 5 prawa budowlanego, inwestor spełnił obowiązki nałożone przez PINB i oczekiwał na wydanie przez właściwy organ niezbędnych dokumentów zezwalających na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych. Nie składał żadnych dodatkowych wniosków o ich wydanie, ponieważ u Starosty [...] ego taki wniosek już się znajdował i był złożony z pełną dokumentacją projektowo – prawną. Podkreślił nadto, iż w pouczeniu postanowienia z dnia [...] nr [...] wskazano kwotę opłaty legalizacyjnej na 125000 zł, z postanowienia tego nie wynika jednak, czy wysokość tej kwoty jest tylko informacją, czy też "jest to dokument wykonawczy". Według Gminy T., "wymienienie tak wysokiej opłaty legalizacyjnej, bez podania dokładnego sposobu ich wyliczenia może mieć na celu "zastraszenie" Inwestora, co jest prawnie niedopuszczalne. Art. 59f Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny podaje sposób obliczania wysokości opłat legalizacyjnych, i PINB w przedmiotowym Postanowieniu powinien takie obliczenie dołączyć, ponieważ na sposób ustalenia wysokości opłat przysługuje zażalenie /art. 49 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego/". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdził, iż postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych jest prowadzone odrębnie i nie było przedmiotem postępowania odwoławczego zakończonego zaskarżoną decyzją; podstawą decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., nie zaś art. 48 prawa budowlanego, a decyzja zawiera prawidłowe oznaczenie strony, którą jest Gmina T.. Podkreślił również, iż Gmina została wyposażona w zdolność do samodzielnego występowania w obrocie prawnym, organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz jest wójt (burmistrz), a fakt reprezentowania Gminy T. nie był kwestionowany, zaś skarga do WSA w Ł. została podpisana przez Burmistrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnai 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administarcyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 powołanej ustawy, jeśli stwierdzi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 ppsa rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez Gminę T. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...](znak [...]) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] ego z dnia [...] Nr [...] (znak [...]) odmawiającą umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych na terenie Urzędu Gminy w T. przy ul. A.2/4, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną tych decyzji stanowi przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Stosownie do tegoż przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zawarta w powołanym przepisie przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, doktryna prawa administracyjnego i orzecznictwo sądowe są zgodne co do tego, że obejmuje ona te przypadki, w których brak jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Beck 2000, s. 428 i n. czy A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia, Zakamycze 2000, s. 578 oraz wyrok NSA z 9 marca 2000r., IV S.A. 12/98, LEX nr 77609). Do tych elementów zalicza się brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, skutkujące tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003r., III SA 2225/01, Biul.Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 9 września 2000r., IV SA 12/98, LEX nr 77609). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001r., V SA 381/01 LEX nr 78917 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001r., I SA 2032/99, LEX nr 75519, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999r., SA/Sz 1029/97,LEX nr 36139, wyrok NSA z 18 kwietnia 1995r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, wyrok NSA z 25 stycznia 1990r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16 czy A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia, Zakamycze 2000, s. 57). Jeśli natomiast istnieje stan faktyczny podlegający konkretyzacji przez organ administracji publicznej, na wniosek strony lub z urzędu, postępowanie w pierwszej instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 29 września 1987r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr. 2, poz. 67 z glosą H. Starczewskiego, GAP 1988, nr. 9, s. 44, wyrok NSA z 26 września 2001r., V S.A. 381/01, LEX nr 78917). Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1998r., I SA/Ka 1254/96, LEX nr 34116, por. wyrok SN z dnia 9 lutego 2001r., III RN 57/00, OSNP 2001/16/502 czy wyrok NSA z dnia 9 września 1998r., IV SA 1634/96, LEX nr 43795, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1997r., I SA/Wr 871/96, LEX nr 30820). Sąd podziela wyrażony w dotychczasowym orzecznictwie pogląd, wedle którego "nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącego formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych" (np. wyrok NSA z 12 października 1987, IV SA 334/87, GAP 1988, nr. 21, s. 43). Na marginesie powyższych rozważań zauważyć również trzeba, iż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż rozpoczęte w czerwcu 2005r. roboty budowlane związane z budową przez Gminę T. budynku biurowo – gospodarczego na działkach nr ew. 90 i 91/2 w T. przy ul. A.2/4 są prowadzone, co potwierdza protokół oględzin nieruchomości z dnia [...], zdjęcia budowy z dnia [...], wniosek z dnia [...] o umorzenie postępowania, samowolnie, bez pozwolenia na budowę, a wszczęte w dniu 1 września 2005r. na wniosek Gminy T. postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku Starosta [...] decyzją z dnia [...] umorzył, zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] wstrzymał prowadzone przez Gminę T. roboty budowlane oraz zobowiązał ją do przedłożenia w terminie do 15 października 2005r. zaświadczenia burmistrza miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane. Zauważyć również należy, iż z odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] wynika nadto, iż po wykonaniu rozbiórki grożących katastrofą budowlaną pomieszczeń gospodarczych, wiaty stalowej, wc i budynku administracyjnego na spornej działce, "zaistniała pilna potrzeba wzniesienia na miejsce rozebranych obiektów (...) nowych pomieszczeń gospodarczych", a ich "wzniesienie było konieczne dla zabezpieczenia mienia gminy (materiały gospodarcze, sprzęt budowlany), które po rozbiórce starych obiektów przestało być należycie chronione", "jeśli przy rozpoczęciu prac budowlanych nastąpiła ze strony Urzędu niewłaściwa interpretacja przepisów Prawa budowlanego, to organ nadzoru powinien w zgodzie z art. 9 k.p.a. odpowiednio wcześnie pouczyć o obowiązku strony w trakcie procesu budowlanego". Z wniosku z dnia [...] wynika zaś, iż w czasie kiedy zlecono opracowanie projektu budowlanego "korzystając z wybranych o odpowiednim przygotowaniu zawodowym do prac budowlanych zatrudnionych przez Urząd pracowników interwencyjnych skierowanych przez Powiatowy Urząd Pracy, rozpoczęto prace budowlane dla zabezpieczenia w jak najkrótszym czasie mienia Gminy, kierując się jednocześnie z istotnym obniżeniem kosztów inwestycji poprzez wykorzystanie pracowników interwencyjnych. W tym czasie dokumentacja projektowa została złożona do Starostwa Powiatowego w Ł. zgodnie z umową na koniec sierpnia 2005r.". Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, dowodzą, iż postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, w sprawie tej istnieje zarówno podmiot – inwestor, przedmiot – samowolnie wykonane roboty budowlane oraz podstawa prawna – art. 48 i n. prawa budowlanego. Słusznie zatem organ odwoławczy przyjął, iż wniosek inwestora – Gminy T. z dnia [...] o umorzenie postępowania w sprawie legalności prowadzonych robót nie mógł być rozpoznany pozytywnie dla Wnioskodawcy, a także prawidłowo określił w decyzji stronę postępowania, stroną tą jest Gmina T., reprezentowana przez Burmistrza. Jak bowiem wynika z załączonego do akt administracyjnych wypisu z ewidencji gruntów z dnia 29 sierpnia 2005r. działka nr 90 i 91/2 stanowi własność Gminy T., a wobec jednoznacznego stwierdzenia, iż roboty rozpoczął Urząd nie budzi wątpliwości okoliczność, iż inwestorem jest Gmina T.. W tych aktach nie znajduje także potwierdzenia zarzut skargi, iż odwołanie od decyzji nie złożyła Gmina T., lecz inna osoba prawna. Skargę tą, podobnie jak i odwołanie, podpisał T. W. – Burmistrz Gminy T., który, zgodnie z art. 11a ust.1, art. 26 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jest, obok rady gminy, drugim organem tej gminy, organem uprawnionym do reprezentowania Gminy na zewnątrz. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest podnoszona w skardze okoliczność złożenia pełnej "dokumentacji projektowo – prawnej" w Starostwie dla Powiatu [...] w związku z postępowaniem o pozwolenie na budowę spornych robót. Postępowanie o pozwolenie na budowę i postępowanie w sprawie samowoli budowlanej są dwoma odrębnymi postępowaniami, prowadzonymi przez dwa różne organy w innym trybie i na innej podstawie. W związku z tym złożenie dokumentacji w Starostwie nie może być potraktowane jako wykonanie obowiązku nałożonego przez PINB dla Powiatu [...] z dnia [...] nr [...], a zarzut nie poinformowania o konieczności złożenia dwu wniosków budzi zdziwienie, biorąc pod uwagę to, iż Urząd Gminy T. jako organ administracji publicznej zatrudnia inspektora do spraw urbanistyki i administracji architektoniczno – budowlanej w osobie W. P. oraz posiada wewnętrzną jednostkę organizacyjną "Urbanistykę, Architekturę, Budownictwo" (protokół oględzin nieruchomości z dnia [...]). Z tego względu wydaje się, iż Gmina T. ma zapewnioną profesjonalną obsługę w sprawach budowlanych. Zgodzić się także wypada z [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ł., wedle którego zarzuty dotyczące prawidłowości postanowienia z dnia [...] nr [...] nie mogą być przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu, w toku postępowania z wniosku o umorzenie postępowania bada się wyłącznie istnienie przesłanek przedmiotowości postępowania, natomiast kwestionowane przez Gminę T. postanowienie nr [...] będzie mogło być przedmiotem kontroli w toku postępowania odwoławczego od decyzji kończącej postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne. Z uwagi na powyższe okoliczności zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] są zgodne z prawem, zaś skarga na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega oddaleniu.