II SA/Łd 974/09

Dnia 5 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych - Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2010 roku sprawy ze skargi K. R. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich oddala skargę. II SA/Łd 974/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na podstawie art. 158 §1 w związku z art. 157 §2, art. 156 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił K. R. stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...]r. Nr [...] o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż strona pozbawiona została uprawnień kombatanckich ze względu na spełnienie negatywnej przesłanki z art. 21 ust. 2 pkt 4a ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, zgodnie z którym uprawnienia kombatanckie nie przysługują m.in. osobie, która w latach 1944-1956 pełniła służbę lub funkcję i była zatrudniona w struktura UB, SB i Informacji Wojskowej. Jak ustalono strona była zatrudniona w Wojewódzkim Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego. W piśmie z dnia 3 lipca 2009r. K. R. wniósł o zmianę przedmiotowej decyzji ostatecznej orzekającej o pozbawieniu uprawnień. Z uwagi na brak sprecyzowania trybu w jakim zmiana taka miałaby nastąpić organ wezwał do uzupełnienia wniosku w tym zakresie, w odpowiedzi strona wskazała na art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Uzasadniając wniosek wnioskodawca podniósł, iż pozbawienie uprawnień kombatanckich nie dotyczy pobytu w obozie hitlerowskim. Przechodząc do oceny zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...]r. organ wyjaśnił, iż jak stanowi art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. stwierdza się nieważność ostatecznej decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dalej, iż art. 21 ust. 2 pkt 4a ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego wskazuje, że odebranie uprawnień kombatanckich za "pełnienie służby lub funkcję i bycie zatrudnionym w strukturach UB" dotyczy uprawnień kombatanckich przyznawanych ze wszelkich tytułów zawartych w ustawie o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W konsekwencji organ nie naruszył prawa a wyłącznie zrealizował swoje kompetencje przewidziane w ustawie, w związku tym nie można mówić, iż decyzja pozbawiająca uprawnień została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. R. zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 K.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r. Uzasadniając podkreślił, iż organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, nie podjął wszelkich kroków do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy a przede wszystkim nie uwzględnił faktu, iż w latach 1944-1956 strona nie pełniła służby lub funkcji i nie była zatrudniona w strukturach UB, SB i Informacji Wojskowej, a jedynie była funkcjonariuszem Służby Więziennej, z której została usunięta za niewłaściwe wywiązywanie się obowiązków służbowych. Strona zaznaczyła, iż jej oświadczenie znajduje oparcie w piśmie Instytutu Pamięci Narodowej, z którego wynika, że nie służyła i nie była zatrudniona w organach bezpieczeństwa państwa. Decyzją z dnia [...]r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r. Wskazując na zasadność rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. R. podtrzymał wnioski i zarzuty sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w pełni podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogły uchyleniem zaskarżonych decyzji. Zaskarżoną decyzją Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji rozstrzygającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...]r. orzekającej o pozbawieniu K. R. uprawnień kombatanckich. Powyższa decyzja wydana została w następstwie wniosku K. R. o stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej decyzji z dnia [...]r., z tego względu przed przejściem do analizy prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż tryb stwierdzenia nieważności jest trybem nadzwyczajnym. Trybem służącym eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi o szczególnym ciężarze gatunkowym. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej i z tego względu jedynie na podstawie wskazanych enumeratywnie przesłanek z art. 156 §1 K.p.a. można orzekać w tym trybie. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 §1 Kpa), stąd może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w powoływanym przepisie zaś wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający, w żadnym przypadku rozszerzający (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983r., sygn.akt II SA 581/83, publ.Prob.Praw. 1984/10/28; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999r., sygn.akt IV SA 1889/97, publ. System Informacji Prawnej LEX, LEX Nr 47887). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jako podstawę stwierdzenia nieważności skarżący podał rażące naruszenie przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Uzasadniając podniósł, iż w ustawie o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, nie ma regulacji prawnej, która uprawniałaby do pozbawienia strony uprawnień kombatanckich z uwagi na pobyt w hitlerowskim obozie koncentracyjnym, a właśnie z tego tytułu skarżący otrzymał takie uprawnienia na mocy decyzji z dnia [...]r. Skarżący zaznaczył, iż takiej regulacji z pewnością nie zawiera przepis art. 25 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy, dlatego też decyzja rozstrzygająca o pozbawieniu stronę uprawnień kombatanckich wydana została z rażącym naruszeniem prawa. K. R. wnioskował zatem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...]r. w oparciu o art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., który stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Wprawdzie ustawodawca nie wskazał jednoznacznie, co należy rozumieć pod pojęciem "rażące naruszenie prawa", jednakże wykształcone na tym gruncie stanowisko sądów administracyjnych, w pełni podzielane przez Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę, stanowi, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest zatem to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok WSA z dnia 30 marca 2004r., sygn.akt IV SA 3763/02, publ. LEX Nr 156952). Z oczywistością naruszenia prawa mamy natomiast do czynienia w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 1997r., sygn.akt III SA 1201/96, publ. Vademecum Przedsiębiorcy i Podatnika 1998/5/65; wyrok NSA z dnia 26 maja 1989r., sygn.akt IV SA 339/89, publ.ONSA 1989/1/50). Podstawą materialnoprawną decyzji z dnia [...]r. były art. 25 ust. 2 pkt 1a, ust. 2 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4c ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. I tak stosownie do art. 25 ust. 2 w/w ustawy, pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby wymienione w art. 21 ust. 2 pkt 4c tj. osoby, które były zatrudnione, pełniły służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywały zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Przy czym zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy chodzi o osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust.2, art. 2 oraz w art. 4. Istotne jest, iż zgodnie z powołanym art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy uprawnienia te zachowują jednak osoby, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939 lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie, oraz żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945r. do 30 czerwca 1947r. Ustawodawca postanowił zatem, iż organ zobligowany jest do pozbawienia uprawnień kombatanckich osobę, która uzyskały takie uprawnienia wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej, chyba że ich działalność w tym charakterze, za którą uzyskali weryfikowane uprawnienia kombatanckie, polegała na wyraźnie wskazanych w art. 25 ust. 2 ustawy i powołanych powyżej formach. Jak wynika z dokumentacji sprawy, orzeczenia Komisji Weryfikacyjnej Zarządu Wojewódzkiego ZBoWiD w S. z dnia 29 września 1978r., K. R. otrzymał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu udziału w walkach zbrojnych o utrwalenie władzy ludowej w okresie od 12 listopada 1952r. do dnia 31 grudnia 1952r. Jednocześnie, jak oświadczał wielokrotnie sam skarżący i potwierdza zaświadczenie Wojskowej Komisji Uzupełnień w S. z dnia 25 sierpnia 1988r., pełnił służbę wojskową w 3 Brygadzie KBW i osobiście uczestniczył w walkach z reakcyjnym podziemiem. Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego był natomiast jednostką aparatu bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej. Fakt pełnienia służby w 3 Brygadzie KBW i osobiste uczestnictwo w walkach z reakcyjnym podziemiem, stosownie do przywołanych wcześniej art. 25 ust. 2 pkt 1a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4c w/w ustawy, stanowi kategoryczną przesłankę do pozbawienia strony uprawnień kombatanckich. W takiej sytuacji, organ zobligowany był rozstrzygnąć o pozbawieniu uprawnień, wobec jednoznacznego brzmienia przepisu bez wpływu pozostaje fakt, iż udział strony w walkach z podziemiem odbywał się w ramach służby wojskowej, a w konsekwencji nie był w pełni dobrowolny. Ustawodawca w sposób wyraźny określił przesłanki uzasadniające pozbawienie uprawnień kombatanckich, w niniejszej sprawie przesłanki te niewątpliwie zaistniały. Z uwagi na tę kategoryczność przepisu i nie kwestionowane przez stronę ustalenie, iż pełniła służbę w 3 Brygadzie KBW, biorąc udział w walkach z niepodległościowym podziemiem, nie jest możliwe przyznanie przedmiotowych uprawnień z tytułu przebywania w miejscu odosobnienia, w którym osoby osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Służba w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej i wykonywanie podczas i w związku z tą działalnością zadań operacyjnych i śledczych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi podstawę do wydania decyzji pozbawiającej uprawnień kombatanckich, niezależnie z jakiego tytułu uprawnienia te zostały przyznane (por. wyrok WSA z dnia 24 października 2007r., sygn.akt II SDA/Gd 448/07, niepubl., dostępny w Lex nr 492284). Sąd rozumie, iż skarżący był młodą osobą, która działała pod wpływem rozkazu, do pewnych działań nie miał rozeznania ani świadomości ich skutków, niemniej jednak przepis art. 25 ust. 2 pkt. 1a w/w ustawy nie pozwala na zachowanie uprawnień kombatanckich z uwagi na działalność skarżącego związaną ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż wbrew stanowisku strony wyrażonemu we wniosku o stwierdzenie nieważności, podstawą pozbawienia przedmiotowych uprawnień, nie był fakt przebywania strony w obozie przesiedleńczym a wyłącznie niekwestionowany przez nią udział w walkach z reakcyjnym podziemiem. Przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach nie uzależniają uznania, że została spełniona przesłanka do pozbawienia uprawnień kombatanckich od tego, czy dane zachowanie kombatanta wypełniające dyspozycję przepisu określającego przesłanki pozbawienia uprawnień kombatanckich było zachowaniem przez niego zawinionym, czy też niezawinionym (wyrok WSA z dnia 9 września 2005r., sygn.akt V SA/Wa 1554/05, niepubl., dostępny w Lex nr 192118). Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż organ administracji zasadnie orzekł o pozbawieniu K. R. uprawnień kombatanckich przyznanych mu wyłącznie z tytułu udziału w walkach zbrojnych o utrwalenie władzy ludowej. Okolicznością niekwestionowaną przez skarżącego jest fakt, iż pełnił służbę w 3 Brygadzie KBW i brał udział w akcjach skierowanych bezpośrednio przeciwko oddziałom podziemia niepodległościowego. Ustalenie w tym zakresie obligowało organ, stosownie do art. 25 ust. 2 pkt 1a w/w ustawy, do orzeczenia o pozbawieniu strony uprawnień kombatanckich. W konsekwencji powyższego organ dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego do przepisu art. 25 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy, który ma charakter kategoryczny i nie pozwala na swobodę decyzyjna organu. Z tych wszystkich względów uzasadnione jest rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, gdyż nie doszło do rażącego naruszenia art. 25 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy, który to stan uprawniałby organ do stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r. orzekającej o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich. Na zakończenie rozważań należy zwrócić uwagę, iż organ omyłkowo przeprowadził analizę przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a powoływanej ustawy, w sytuacji gdy niewątpliwie powinien był dokonać analizy art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy a to wobec ustalenia, iż skarżący pełnił służbę w 3 Brygadzie KBW. Jak już zostało wskazane Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego był jednostką aparatu bezpieczeństwa publicznego poza strukturami UB, SB i Informacji Wojskowej, natomiast przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a odnosi się do pełnionej służby i funkcji w strukturach UB, SB i Informacji Wojskowej a skarżący wykazał, iż takiej służby nie pełnił. Powołanie omawianego przepisu, stanowi co prawda o wadliwości uzasadnienia organu administracji, było to jednak naruszenie prawa, które nie miało istotnego wpływu na prawidłowe rozstrzygniecie sprawy, co już zostało wykazane. W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego przyjąć należy, iż organy obu instancji będąc związane wyżej wymienionymi przepisami prawa mogły tylko wydać takie decyzje, jakie zostały podjęte. Z uwagi na powyższe argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Z przytoczonych względów skarga w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu. ar