II SA/Łd 975/18

Dnia 17 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski (spr.), Sędzia NSA Anna Świderska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. A. P. Postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia A Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej także: "strony" lub "wnioskodawcy") od postanowienia Prezydenta Miasta Ł. o odmowie wydania zaświadczenia o przejściu uprawnień wynikających z zezwolenia na zbieranie odpadów, na podstawie art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wnioskiem z 5 marca 2018 r. (data wpływu pisma do organu) spółka A zwróciła się do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa w Departamencie Spraw Społecznych Urzędu Miasta Ł. o wydanie zaświadczenia o wstąpieniu w prawa i obowiązki spółki B S.A. z siedzibą w T., wskazując, iż zgodnie z aktem notarialnym Rep. A nr [...], nabyła prawa do zbierania odpadów na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z [...], w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów udzielonego spółce B. Pismem z 5 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta Ł. wezwał stronę do podania przepisu prawa, na podstawie którego nastąpiło przeniesienie do spółki A zorganizowanej części przedsiębiorstwa B S.A. W odpowiedzi, pełnomocnik wnioskodawcy, jako podstawę prawną przeniesienia części przedsiębiorstwa, wskazał art. 552 Kodeksu cywilnego, wyjaśniając, że A Sp. o.o. nabyła zorganizowaną cześć przedsiębiorstwa B S.A. w związku z wniesieniem przez tę spółkę wkładu niepieniężnego w postaci zorganizowanej części przedsiębiorstwa w zamian za udziały w kapitale zakładowym wnioskodawcy. Postanowieniem z [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił A Sp. z o.o. wydania zaświadczenia potwierdzającego przejście uprawnień wynikających z opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie, organ wskazał na art. 217 K.p.a., który obliguje organ administracji do wydania zaświadczenia, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Powołując się na wyrok NSA z 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3677/15, podkreślił, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym nie ulegają przeniesieniu na podstawie art. 552 k.c, chyba że przepisy szczególne na to pozwalają, tymczasem w ustawie o odpadach, brak jest wskazania o konieczności wydania zaświadczenia lub przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawca argumentował, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji art. 551 i art. 552 k.c., opierając swoje stanowisko wyłącznie na cytowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzje administracyjne są aktem indywidualnym przypisującym prawa albo obowiązki konkretnemu, określonemu w decyzji podmiotowi, a w przedmiotowej sprawie wskazywaną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] zezwolenie zostało udzielone spółce B S. A, na podstawie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Organ zauważył, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów powinien zawierać przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych lub przeszkolenia pracowników oraz liczby i jakości posiadanych instalacji oraz urządzeń odpowiadających wymaganiom ochrony środowiska. Organ podkreślił, że zezwolenie na zbieranie lub transport odpadów jest decyzją administracyjną o charakterze konstytutywnym, jest to akt publicznoprawny, którego zakres przedmiotowy obejmuje udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami materialnego prawa administracyjnego, jak i publicznego prawa gospodarczego, mającymi na celu ochronę interesu publicznego. Zezwolenie jest więc uprawnieniem przyznawanym decyzją administracyjną, ale po spełnieniu warunków prawnych przewidzianych przepisami prawa publicznego, które to warunki nie są związane ze stosunkami cywilnoprawnymi. Tymczasem z akt sprawy wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nabył część przedsiębiorstwa B S.A. w związku z wniesieniem przez tą spółkę wkładu niepieniężnego w postaci zorganizowanej części przedsiębiorstwa w zamian za udziały w kapitale zakładowym. Zdaniem organu, w tej sytuacji, analiza przepisów prawa oraz utrwalonego orzecznictwa wskazuje, że nie ma możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, ponieważ zmieniła się organizacja tego przedsiębiorstwa. Na powyższe rozstrzygnięcie spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie zaświadczenia potwierdzającego przejście na rzecz wnioskodawcy uprawnień wynikających z cytowanej decyzji Prezydenta Miasta Ł. w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów, wydanej na rzecz B S.A. oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi spółka powtórzyła dotychczasową argumentację wskazując, że aktem notarialnym z 28 lutego 2018 roku, rep. A nr [...], B S. A. wniosła do A Sp. z o. o. wkład niepieniężny w postaci zorganizowanej części przedsiębiorstwa, na którą składały się mienie i prawa wymienione w przedłożonym organowi akcie notarialnym, w tym m. in. pojazdy, urządzenia, zbiorniki olejowe, środki pieniężne, a także prawa wynikające z decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów. Zdaniem skarżącej spółki, wyżej opisany wkład niepieniężny stanowił zespół składników materialnych i niematerialnych w rozumieniu art. 551 k.c., a przeniesienie zorganizowanej części przedsiębiorstwa nastąpiło zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 552 k.c., którą należy rozpatrywać łącznie z art. 551, przesądzającym o objęciu definicją przedsiębiorstwa koncesji, licencji, zezwoleń. W opinii strony skarżącej, wbrew stanowisku wyrażanemu przez organy, brak jest przepisów szczególnych, o których mowa w art. 552 k.c., które by ograniczały zakres zbywanego przedsiębiorstwa. Ustawa o odpadach nie przewiduje z kolei jakichkolwiek ograniczeń w zakresie przenoszalności praw z decyzji lub zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, a także nie reguluje odrębnego trybu przeniesienia, jak to ma miejsce np. w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołując się na wybrane poglądy doktryny skarżąca spółka dodatkowo wskazała, że stwierdzenie organu o nieprzenoszalności praw z decyzji administracyjnych w ramach zbywanego przedsiębiorstwa uległo dezaktualizacji z dniem wejścia w życie ustawy z 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, którą to nowelizacją rozszerzono zakres definicji przedsiębiorstwa o koncesje, licencje i zezwolenia. Stanowisko organów jest zatem sprzeczne nie tylko z przepisem art. 552 k.c, ale także z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, a ponadto, ograniczając swobodę działalności gospodarczej spółki, godzi w wyrażaną w art. 8 Prawa przedsiębiorców zasadę dopuszczalności wszelkich działań, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona, bowiem organy administracji nie naruszyły ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów procesowych w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na treść postanowienia. Zasadniczym przedmiotem sporu jest to, czy istniała podstawa do wydania skarżącej spółce zaświadczenia o żądanej treści, czyli zaświadczenia potwierdzającego przejście na tę spółkę uprawnień wynikających z decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów, wydanej innemu podmiotowi, a mianowicie B Spółce Akcyjnej z siedzibą w T. Na wstępie należy stwierdzić, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 §1 i § 2 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie ubiegającej się o to osoby, mającej w tym interes prawny. Zaświadczenie jest wydawane, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie nie służy natomiast rozstrzyganiu określonych sporów prawnych. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, która nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Jest to akt wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu do wydawanego zaświadczenia. Żądanie skarżącej Spółki wykraczało poza wskazaną formułę zaświadczenia. Wnioskując o wydanie zaświadczenia, Spółka w ogóle nie wskazała, na podstawie jakich znajdujących się w posiadaniu organu danych miałby on poświadczyć żądane informacje. Wręcz przeciwnie - ze skargi wynika, że skarżąca ma świadomość, iż organ takich danych nie posiada, natomiast istnienie swojego uprawnienia stara się udowodnić za pomocą prawniczego wywodu opartego w istotnym stopniu na wykładni przepisów Kodeksu cywilnego. Złożony wniosek nie zmierzał do tego, aby organ potwierdził określony stan, ale bezpośrednio rozstrzygnął o prawach i obowiązkach i z tego choćby powodu nie mógł być przez organ uwzględniony. Ponadto strona skarżąca wywodzi, że uprawnienia wynikające z decyzji Prezydenta Miasta Ł. w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów wydanej dla B Spółki Akcyjnej z siedzibą w T. przeszły na nią na podstawie art. 55¹ pkt 5 i art. 55² k.c. Z przepisów tych wynika, że przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej. Obejmuje ono w szczególności: 1) oznaczenie indywidualizujące przedsiębiorstwo lub jego wyodrębnione części (nazwa przedsiębiorstwa); 2) własność nieruchomości lub ruchomości, w tym urządzeń, materiałów, towarów i wyrobów, oraz inne prawa rzeczowe do nieruchomości lub ruchomości; 3) prawa wynikające z umów najmu i dzierżawy nieruchomości lub ruchomości oraz prawa do korzystania z nieruchomości lub ruchomości wynikające z innych stosunków prawnych; 4) wierzytelności, prawa z papierów wartościowych i środki pieniężne; 5) koncesje, licencje i zezwolenia; 6) patenty i inne prawa własności przemysłowej; 7) majątkowe prawa autorskie i majątkowe prawa pokrewne; 8) tajemnice przedsiębiorstwa; 9) księgi i dokumenty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Zaś czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Sąd podziela wyrażony przez organy pogląd, że koncesje, zezwolenia i licencje, o których mowa w art. 55¹ pkt 5 k.c. są to uprawnienia przyznawane decyzją administracyjną po spełnieniu warunków prawnych przewidzianych przepisami prawa publicznego. Nie są one związane ze stosunkami cywilnoprawnymi i wątpliwe jest ich włączanie do przedsiębiorstwa, a zatem liczenie się z tym, że w razie zbycia całego przedsiębiorstwa na podstawie art. 55² k.c. obejmuje ono także uprawnienia publicznoprawne, indywidualnie przyznane do wykonywania określonej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Ogólnej zasady nieprzenoszalności na gruncie prawa publicznego uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji nie podważa przepis art. 55² k.c., który wprowadza zasadę, iż czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Zezwolenie jako władczy akt administracyjny, umożliwiający prowadzenie określonej działalności gospodarczej, jest ściśle związane z podmiotem, na rzecz którego zostało wydane i stanowi szczególny rodzaj uprawnienia, które nie może zostać automatycznie przeniesione na inny podmiot, bez konieczności wcześniejszego badania, czy wszystkie kryteria uzasadniające wydanie zezwolenia są spełnione. Odmienne stanowisko umożliwiałoby obejście prawa i nabycie zezwolenia przez podmiot nie spełniający ustawowych wymagań. A zatem także z tego powodu organ nie mógł wydać skarżącej zaświadczenia o żądanej przez nią treści. Z uwagi na powyższe należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). ał