II SA/Łd 977/08

Dnia 13 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.),, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania dotyczącego określenia wysokości niewniesionych opłat podwyższonych z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nie przeznaczonym stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. [...]. ar Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Marszałek Województwa Ł. odmówił S. G., prowadzącemu Zakład Usługowy – [...] "A" w S., umorzenia postępowania, dotyczącego określenia wysokości niewniesionych opłat podwyższonych z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, w części dotyczącej okresu od IV kwartału 2002r. do II półrocza 2006r. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku przeprowadzonej przez pracowników Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł., Delegatury w S. kontroli okazało się, że S. G., posiadając zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie wyrobiska pożwirowego, faktycznie prowadził ją nielegalnie na działce nr [...], położonej w miejscowości Z., gmina G. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia, S. G. wywodził, iż umorzenie postępowania, prowadzonego przez Marszałka Województwa Ł. jest zasadne, ponieważ organy administracji mylnie założyły, że w latach 2002-2006 miało miejsce składowanie odpadów, podczas gdy w rzeczywistości dokonywana była rekultywacja z użyciem odpadów. Decyzją z dnia [...]r., nr S.K.O. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 281 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust.1 , art. 288 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. nr 25 z 2008r., poz. 180 ze zm.) w związku z art. 13 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 113, poz. 954 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż "sprawa będąca przedmiotem tego postępowania może być prowadzona w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W takim przypadku bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji co do istoty". Kolegium wskazało, że spełnieniu tej przesłanki bądź jej wykluczeniu służy postępowanie prowadzone przez organ I instancji w sprawie określenia wysokości zaległości w opłatach za okres IV kwartał 2002 r.- II półrocze 2006 r. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu i toczy się nadal. W skardze z dnia [...] r. S. G. wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji, zarzucając im naruszenie art. 273 § 1 ust. 1 pkt 4 i art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, poprzez ich błędną wykładnię oraz obrazę przepisu art. 105 § 1 k.p.a., polegającą na zaniechaniu umorzenia postępowania w stosunku do skarżącego, w sytuacji gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 3.stycznia 2009 r. S. G., reprezentowany przez pełnomocnika oświadczył, że cofa swoją skargę. Identyczne oświadczenia złożył w pismach z dnia 20 lutego 2009 r. i 23 lutego 2009 r. oraz na rozprawie w dniu 13 marca 2009 r. Pełnomocnik organu przyłączył się do stanowiska skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 60 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a., skarżący może cofnąć, wniesioną przez siebie skargę. Co do zasady też, sąd związany jest cofnięciem skargi. Za niedopuszczalne uznać należy wszakże cofnięcie skargi, zmierzające do obejścia prawa lub powodujące utrzymanie w mocy aktu lub czynności, dotkniętych wadą nieważności. W stosunku do decyzji administracyjnych i postanowień wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, objętym zakresem stosowania kodeksu postępowania administracyjnego, przyczyny nieważności określa art. 156 § 1 k.p.a. oraz przepisy szczególne (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem kontroli sądowej, zainicjowanej wniesioną przez S. G. skargą, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa Ł. o odmowie umorzenia postępowania administracyjnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano przy tym przepisy art. 104 § 1 (organ I instancji) oraz art. 105 § 1 k.p.a. (organ odwoławczy). Tymczasem żaden z powyższych przepisów nie legitymuje rozstrzygnięcia o wskazanej wyżej treści. Procedura administracyjna nie przewiduje bowiem możliwości wydania decyzji o odmowie umorzenia postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.grudnia 1996r., sygn.akt SA/Ka 2493/95, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 28967 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8.marca 2005r., sygn.akt VI SA/Wa 965/04, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 189178). Taki wniosek jasno wynika z treści art. 104 § 2 k.p.a., który wskazuje, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W sytuacji, kiedy strona skarżąca występuje z wnioskiem o umorzenie postępowania, a organ administracji nie widzi podstaw do umorzenia w oparciu o art. 105 k.p.a. powinien dalej prowadzić postępowanie, kończąc je wydaniem decyzji merytorycznej, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Przepis § 2 tego artykułu stanowi zaś, iż organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Zarówno § 1, jak i § 2, wymienia jedynie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, przewidując dla nich formę decyzji administracyjnych. W artykule tym nie wymieniono natomiast rozstrzygnięć, odzwierciedlających stanowisko organów administracji publicznej co do niezasadności żądań umorzenia postępowania i tym samym nie przewidziano formy decyzji administracyjnej we wskazanym zakresie. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję odmawiającą umorzenia postępowania, natomiast organ II instancji decyzję tę utrzymał w mocy. Należy podkreślić, że obydwie decyzje zostały wydane w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem w momencie ich uostatecznienia rozstrzygają o konkretnej sytuacji indywidualnego podmiotu. Decyzja taka korzysta z przymiotu stabilności decyzji ostatecznej i może być jedynie zmieniona bądź uchylona w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w k.p.a., w trybie nadzwyczajnym. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.kwietnia 1998r. sygn. akt I SA/Gd 1279/96, niepubl. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że decyzja organu I instancji z dnia [...]r. została wydana bez podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie, powinno wyeliminować ją z obrotu prawnego, tymczasem, decyzją z dnia [...] r., utrzymało ją w mocy. W ocenie Sądu, takie działanie zakwalifikować należy jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności obu dotkniętych tą wadą rozstrzygnięć. Z tej też przyczyny za niedopuszczalne uznano, dokonane przez skarżącego cofnięcie skargi. Jak bowiem wskazano, umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym aktów dotkniętych wadą nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonej decyzji (nienadającej się do wykonania i niewymagającej wykonania), brak było podstaw do orzekania w przedmiocie jej wykonania, w trybie art. 152 p.p.s.a. Wobec zaś braku wniosku strony skarżącej, nie orzeczono o kosztach postępowania (art.210 p.p.s.a.). D.T.