II SA/Łd 978/13

Dnia 3 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Komisarza Rządowego Gminy P. nr [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267) oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Komisarza Rządowego Gminy P. z dnia [...], nr [...], uznającej za nienależnie pobrane świadczenie przyznane M. B. decyzją z dnia [...], nr [...] w postaci świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną przyznane w okresie od 27 listopada 2012 r. do 31 marca 2013 r. w kwocie 2149,40 zł oraz przypisującej do zwrotu ww. świadczenie wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że powodem rozstrzygnięcia organu I instancji była ustalenie, że M. B. od dnia 27 listopada 2012r. pobierała emeryturę rolniczą, w związku z czym uchylono i zmieniono decyzję przyznającą jej świadczenie pielęgnacyjne w ten sposób, że skrócono do dnia 27 listopada 2012r. okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką A. P. W ocenie organu I instancji działanie M. B. było w pełni świadome i skutkowało powstaniem świadczenia nienależnie pobranego od dnia 27 listopada 2012r. Następnie organ odwoławczy przytoczył zasadnicze argumenty odwołania M. B., która podniosła, że nie jest w stanie zwrócić pobranych świadczeń, albowiem jej emerytura wynosi zaledwie 490,00 zł miesięcznie, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych resztę zabiera, gdyż wcześniej miała zaległości w płaceniu składek. Wskazała, iż świadczenie pielęgnacyjne od momentu otrzymania emerytury pobierała w nieświadomości, ponieważ obowiązki związane z opieką nad osobą niepełnosprawną wypełniała tak jak należy i nadal tę opiekę sprawuje, pomimo tego, że już nie otrzymuje świadczenia. Skarżąca dodała również, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej również zawinił, albowiem zwlekał 2 miesiące z poinformowaniem jej o tym, że świadczenie się nie należy. Zdaniem skarżącej, gdyby Ośrodek uczynił to wcześniej nie doszłoby do pobrania przez nią świadczenia i nie powstałoby zadłużenie. Otrzymywana przez nią emerytura nie wystarcza jej na utrzymanie i lekarstwa. Wniosła o umorzenie zaległości i pozytywne rozpatrzenie odwołania. Dalej Kolegium wyjaśniło, dlaczego odwołanie nie mogło być uwzględnione. W pierwszej kolejności organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie wyjaśnił, że świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego fakt pobrania nienależnie przez M. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad A. P. w okresie od dnia 27 listopada 2012r. do dnia 31 marca 2013r., nie budzi wątpliwości. Postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z wniosku z dnia 28 lutego 2012r. wykazało, iż istnieją przesłanki do uchylenia od dnia 27 listopada 2012r. decyzji Kierownika GOPS w P. z dnia [...], nr [...], bowiem mocą decyzji z dnia [...], znak: [...], Prezes KRUS przyznał M. B. emeryturę rolniczą od dnia 27 listopada 2012r. O powyższym fakcie skarżąca poinformowała Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. w dniu 8 kwietnia 2013r. Komisarz Rządowy Gminy P. decyzją z dnia [...], nr [...], zmienił ww. decyzję z dnia [...] skracając okres pobierania świadczenia do dnia 27 listopada 2012r. Skarżąca nie złożyła odwołania od tej decyzji. Stała się zatem ostateczna. W ocenie Kolegium M. B. została prawidłowo pouczona o okolicznościach powodujących wstrzymanie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego oraz o konieczności poinformowania o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia w decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne z dnia 1 marca 2012r. W związku z tym nie można było uznać zasadności zarzutu M. B., co do winy po stronie organu I instancji wynikającej z braku właściwego pouczenia. Co więcej, zadłużenie skarżącej powstało nie na skutek późnej, jak twierdzi skarżąca, reakcji ze strony organu pierwszej instancji, lecz na skutek opóźnionego przekazania przez nią istotnej zmiany mającej wpływ na pobierane przez nią świadczenie pielęgnacyjne. Organ pierwszej instancji wstrzymał bowiem wypłatę M. B. świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 31 marca 2013r. Za miesiąc kwiecień 2013r. (miesiąc dostarczenia do GOPS przez skarżącą decyzji przyznającej jej świadczenie emerytalne) skarżącej świadczenia już nie wypłacono. Zdaniem Kolegium M. B., jest osobą prawidłowo funkcjonującą w środowisku i mającą rozeznanie w otaczającej ją rzeczywistości, co przy prawidłowym pouczeniu winno skutkować niezwłocznym poinformowaniem organu właściwego o zaistniałych zmianach. Komisarz Rządowy Gminy P. miał zatem podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Ustalenie obowiązku zwrotu przez skarżącą wskazanej w decyzji kwoty, jest więc zasadne. Organ II instancji dodał, że na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Kwestie podnoszone przez skarżącą, a odnoszące się do jej sytuacji finansowej mogą mieć znaczenie, jako uzasadnienie wniosku, który winna skierować do organu pierwszej instancji, a organ ten winien udzielić skarżącej wyczerpującej informacji w odniesieniu do możliwości złożenia wniosku na podstawie wskazanego wyżej przepisu. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu wniosła M. B. powołując się na argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku Nr 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255), dalej powoływanej jako u.ś.r.. Zgodnie art. 17 ust. 1 tejże ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej: (1) matce lub ojcu, (2) innym osobom, na których według przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59) spoczywa obowiązek alimentacyjny. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która w sposób nieprawidłowy rozstrzygała jednocześnie dwa odrębne zagadnienia, tj. orzekała o uznaniu pobranych świadczeń za nienależnie pobrane oraz o zwrocie tych świadczeń. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym obie ww. kwestie winny być przedmiotem odrębnych spraw i rozstrzygane w odrębnych decyzjach. W myśl art. 30 ust. 1 u.ś.r. do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależnie świadczenie. Dopiero, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, w jednej decyzji ( vide WSA w Krakowie w wyroku z dnia 5 marca 2013r. I SA/Kr 1113/12. LEX nr 1305788 i powołane tam orzeczenia). Zwrot świadczenia może być więc orzeczony dopiero wówczas, gdy przesądzone zostanie, iż ma on charakter świadczenia nienależnie pobranego, a decyzja w tej sprawie będzie ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 619/10 – publ. w ONSAiWSA z 2011r. nr 4, poz. 89). Powyższe uchybienie zarówno organu I jak i II instancji jest już wystarczającą przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komisarza Rządowego Gminy P. z dnia [...]. Organ winien najpierw przesadzić, że świadczenie zostało nienależnie pobrane i precyzyjnie ustalić okres, którego ten zarzut dotyczy. Jednakże podkreślenia wymaga, że również z innych przyczyn ww. decyzje nie mogą się ostać w obrocie prawnym, bowiem organy administracji w sposób nieprawidłowy dokonały interpretacji pojęcia "nienależnie pobrane świadczenia". Przepis art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji zawiera upoważnienie ustawowe dla organów administracji do wydawania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych pod warunkami, określonymi w tym przepisie. Oznacza to, że tylko w wypadku wypełnienia przesłanek zawartych we wspomnianym wyżej przepisie organ administracji może wydać decyzję o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Co istotne, przepis ten zawiera również definicję ustawową pojęcia "nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego", formułując w art. 30 ust.2 legalną definicję pojęcia świadczenia nienależnie pobranego. Każdy z opisanych w art. 30 ust. 2 punkty 1-4 u.ś.r. przypadków stanowi samodzielną i odrębną przesłankę uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Nie sposób nie zauważyć, że organy nie wykazały się precyzją w powołaniu normy, zawierającej opisany stan faktyczny. Organ I instancji ograniczył się jedynie do powołania art. 30 u.ś.r. jako podstawy rozstrzygnięcia. Przepis ten tymczasem, zawierający kilka jednostek redakcyjnych, reguluje w nich zupełnie różne stany prawne. Takie ogólne powołanie podstawy prawnej stanowi istotne naruszenie art. 107 §3 k.p.a., który obliguje organ do wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z kolei z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego zdaje się wynikać, że podstawą uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest zarówno fakt uzyskania przez skarżącą uprawnień emerytalnych, jak i uchylenie w części decyzji przyznającej świadczenie ostateczną decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...]. Pierwsza z opisanych sytuacji mieści się w normie art. 30 ust.2 pkt 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne, wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1). Ustawa o świadczeniach rodzinnych posługuje się, pojęciem "świadczeń nienależnie pobranych". Zatem obowiązek zwrotu nie dotyczy "nienależnego świadczenia", ale "świadczenia nienależnie pobranego". Pojęcia te nie są tożsame. O "nienależnym świadczeniu" można mówić wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. "Świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać świadome działanie w złej lub dobrej wierze. Obowiązek zwrotu świadczenia nienależnego obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 826/09). Z powołanego przepisu wynika zatem, że dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie. Niewątpliwie, przesłanki wskazane w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. Dlatego też w postępowaniu tym organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być bowiem świadoma, iż wystąpiła okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2013r., sygn. akt I OSK 2949/12 – orzeczenie dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie trafnie organy wskazują na treść pouczenia zawartego także w decyzji przyznającej świadczenie. Jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do emerytury. Zatem skarżąca winna mieć świadomość, że z chwilą otrzymania emerytury rolniczej ustaje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to zresztą z istoty tego świadczenia, które stanowi pewną rekompensatę za utracone zarobki. Osoba pobierająca emeryturę takiej straty nie ponosi. Nie sposób jednak nie przyznać racji skarżącej, która wskazuje na pewne uchybienia organu. Po pierwsze wskazać trzeba, że do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła dokument, z którego wynikało, że jest ubezpieczona w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W związku z tym organ przyznający świadczenie pielęgnacyjne winien mieć na uwadze, iż skarżąca z uwagi na wiek i z racji ubezpieczenia rolniczego w niedługim czasie może uzyskać prawo do emerytury. Organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Nic nie stało na przeszkodzie, aby organ zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 K.p.a. zwrócił się do organu emerytalnego z wnioskiem o udzielenie informacji, czy skarżąca ma przyznane prawo do emerytury, a jeżeli nie to, czy spełnia warunki do jej otrzymania i ewentualnie od jakiej daty. Po drugie organ błędnie określił datę nienależnie pobranego świadczenia. Według organu datą, od której należy liczyć nienależnie pobrane świadczenie jest dzień uzyskania prawa do emerytury, tj. dzień 27 listopada 2012r. Nie ulega wątpliwości, że z tym dniem skarżąca nie była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem świadczenie to z tą datą stało się świadczeniem nienależnym. Natomiast o "nienależnym pobieraniu świadczenia" można mówić dopiero wtedy, gdy skarżąca uzyskała świadomość o tym, że pobierane przez nią świadczenie jest nienależne. Wyjaśnić należy zatem, kiedy skarżąca otrzymała decyzję o przyznaniu świadczeń emerytalnych. Najwcześniej bowiem z tą datą można mówić o wiedzy skarżącej, że uzyskała prawo do emerytury, której pobieranie wyklucza ją z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wiadomo decyzja Prezesa KRUS została wydana w dniu 5 grudnia 2012r., a zatem o nienależnym pobieraniu świadczenia przed tą datą w ogóle nie może być mowy. Organ po uzyskaniu informacji o wydanej decyzji organu emerytalnego powinien zatem ustalić, kiedy skarżącej decyzja ta została doręczona i ewentualnie dopiero od tej daty orzec o nienależnym pobraniu świadczenia. Należy odnotować, że w aktach sprawy brak decyzji KRUS, jak i informacji o tym, kiedy skarżącej ową decyzję doręczono. Natomiast nie ma racji organ odwoławczy, powołując jako podstawę prawną żądania zwrotu świadczenia ostateczną decyzję z dnia [...]. Decyzją tą Wójt Gminy P. uchylił decyzję przyznająca świadczenie pielęgnacyjne od dnia 27 listopada 2012 roku. Decyzja ta została wydana w trybie art. 163 k.p.a. i art. 32 u.ś.r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd o braku podstaw do uchylania z mocą wsteczną decyzji o charakterze konstytutywnym, przyznających stronie uprawnienia. Pomimo wadliwości, decyzja z [...] pozostaje w obrocie prawnym. Jednakże nie może ona stanowić przesłanki uznania świadczenia za nienależnie pobrane czy orzeczenia o obowiązku zwrotu świadczeń. Stosownie bowiem do art. 30 ust.2 pkt 4 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która następnie została uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia. Powołana wcześniej decyzja z dnia [...] do żadnej z tych kategorii rozstrzygnięć nie należy i wobec tego nie stanowi podstawy do rozważania problemu nienależnego pobrania świadczenia. Trafnie natomiast organ wskazuje, że podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z jej trudną sytuacją rodzinną, jako przesłanki wniosku o umorzenie należności mogą być przedmiotem rozważań dopiero po prawomocnym ustaleniu obowiązku zwrotu świadczeń. Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł, jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono w pkt 2 wyroku, że decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien uwzględnić wskazania wynikające z powyższego uzasadnienia, mając w szczególności na uwadze to, że nie można jedną decyzją rozstrzygać o kwestii nienależnie pobranego świadczenia i jednocześnie zobowiązać do zwrotu tego świadczenia. Ponadto organ winien właściwie interpretować pojęcie "nienależnie pobranego świadczenia" i mieć na uwadze, że ocena pobierania nienależnie świadczenia jest ściśle związana ze świadomością tego faktu przez świadczeniobiorcę. Organy winny przy ponownym rozpoznaniu sprawy poddać wnikliwej analizie okoliczności związane z ustaleniem prawa skarżącej do emerytury, wskazać precyzyjnie podstawę prawną rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie przyjętych przesłanek nienależnie pobranego świadczenia, rozważyć, czy istnieją przesłanki przemawiające za przyjęciem przyczynienia się organu do powstania po stronie skarżącej zadłużenia. Dopiero ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii uprawni organ do żądania zwrotu świadczenia uznanego z nienależnie pobrane. LS