II SA/Łd 979/04

Dnia 24 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. I. i P. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki zrealizowanej części stanu surowego budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 54 oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie "umorzenia Państwu J. i P. I. postępowania administracyjnego dotyczącego rozbiórki zrealizowanej części stanu surowego budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 54". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołał przepis art. 105 § l i art. 138 § l pkt. 2 k.p.a., wywodząc, iż umorzenie postępowania następuje wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, a organ odwoławczy uchyla decyzję pierwszej instancji w całości i umarza postępowanie objęte decyzją tego organu jako bezprzedmiotowe. Zauważył, iż wydanie orzeczenia na podstawie przepisu 105 § l k.p.a. następuje, gdy przesłanka umorzenia zaistnieje przed wszczęciem postępowania, bądź powstanie w czasie jego trwania. Wskazał nadto, że sprawa rozbiórki samowolnie wykonanych ław fundamentowych, ścian parteru oraz fragmentów ścian zewnętrznych pierwszego piętra budynku na działce przy ul. A 54 w Ł. została ostatecznie zakończona wydaniem decyzji przez Wojewodę [...] z dnia [...] znak: [...] którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Z tego względu, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. , wydawanie jakichkolwiek rozstrzygnięć dotyczących m.innymi stwierdzenia wykonania nakazu rozbiórki jest niedopuszczalne, gdyż przepisy prawa procesowego i materialnego nie przewidują takich rozwiązań. Zauważył, iż po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego sprawdza protokolarnie wykonanie obowiązku "płynącego" z decyzji a w sytuacji stwierdzenia wykonania decyzji protokół kończy postępowanie. W przeciwnym razie należy wszcząć i prowadzić postępowanie egzekucyjne. Organ odwoławczy powołując się na protokół oględzin z dnia 5 sierpnia 2002r. wywiódł, iż inwestor dokonał jedynie rozbiórki części budynku mieszkalnego, choć decyzja o nakazie rozbiórki obejmowała zarówno ściany zewnętrzne, jak i ławy fundamentowe. To zaś oznacza, iż inwestor nie wykonał w całości decyzji z dnia [...] co obligowało organ do prowadzenia względem P. i J. I. postępowania egzekucyjnego. W żadnym razie, w ocenie organu drugiej instancji, wspomniany protokół nie upoważniał organu pierwszej instancji do wydania orzeczenia w trybie art. 105 k.p.a., a w sprawie nie zaistniała sytuacja, o której mowa w tym przepisie. Z tego względu orzeczenie pierwszej instancji rażąco narusza przepis art. 105 § l k.p.a. i nie może się ostać w obrocie prawnym. Koniecznym, w ocenie organu, stało się zatem zastosowanie normy prawnej przewidzianej w art. 138 § l pkt. 2 k.p.a. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie P. i J. I. wnieśli o jego uchylenie w całości, zarzucając mu rażące naruszenie prawa, t j . wypełnienie przesłanki z art. 138 w zw. z art. 145 § l i art. 156 § l pkt 2 w zw. z art. 16 k.p.a. W uzasadnieniu skargi, poza krótkim wskazaniem stanu faktycznego sprawy, podnieśli, iż dom wybudowali na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a o postępowaniu odwoławczym od decyzji z dnia [...] nr [...] dowiedzieli się dopiero w 2004r., z tego względu niezależnie od tego, "czy decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji, organ nie powinien prowadzić postępowania odwoławczego, lecz rozważyć, czy zaistniały przesłanki na wznowienie postępowania". Według skarżących, decyzja PINB wywołała skutki prawne, a stwierdzenie wykonania obowiązku rozbiórki umożliwiło wystąpienie o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy nie powinien zatem koncentrować się na tym, czy wykonali rozbiórkę, zwłaszcza, że nie przeprowadził on wizji w terenie i nie rozpoznał dokumentów. To zaś oznacza, iż w sprawie została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych względów niż podniesione. W myśl art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm. ) , zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § l powołanej ustawy, jeśli stwierdzi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § l ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § l p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez P. i J. I. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [..] Nr [...] uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [..] oraz umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zauważyć należało, iż stosownie do przepisu art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (ej. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji albo umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten zawiera pełne, wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy, przy czym uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej powinno mieć miejsce zawsze wówczas, gdy nie jest ona zgodna z prawem, utrzymanie w mocy decyzji zaś jedynie w przypadku, gdy ocena organu II instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji, umorzenie postępowania natomiast tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 6 października 2000, V SA 481/00, LEX nr 50115 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 1999r., SA/Sz 2157/95, LEX nr 26709, wyrok NSA z dnia 9 lutego 1999r., III SA 1591/98, LEK nr 36602 czy wyrok NSA z dnia 16 marca 2000r., V SA 1860/99, LEK nr 55749, wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999r., I SA 37/99, LEK nr 48670). Wedle przepisu art. 105 § l k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zawarta w powołanym przepisie przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, doktryna prawa administracyjnego i orzecznictwo sądowe są zgodne co do tego, że obejmuje ona te przypadki, w których brak jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Beck 2000, s. 428 i n. czy A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia, Zakamycze 2000, s. 578 oraz wyrok NSA z 9 marca 2000r., IV S.A. 12/98, LEK nr 77609) . Do tych elementów zalicza się brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, skutkujące tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty(por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003r., III SA 2225/01, Biul.Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 9 września 2000r., IV S.A. 12/98 LEX nr 77609). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne, lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001r., V SA 381/01 LEK nr 78917 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001r., I SA 2032/99, LEK nr 75519, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999r., SA/Sz 1029/97,LEK nr 36139, wyrok NSA z 18 kwietnia 1995r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, wyrok NSA z 25 stycznia 1990r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr l, poz. 16 czy A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia, Zakamycze 2000, s. 57). Jeśli natomiast istnieje stan faktyczny podlegający konkretyzacji przez organ administracji publicznej, na wniosek strony lub z urzędu, postępowanie w pierwszej instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 29 września 1987r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr. 2, poz. 67 z glosą H. Starczewskiego, GAP 1988, nr.9, s.44, wyrok NSA z 26 września 2001r.,VS.A. 381/01, LEK nr 78917). Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § l k.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1998r., I SA/Ka 1254/96, LEK nr 34116, por. wyrok SN z dnia 9 lutego 2001r., III RN 57/00, OSNP 2001/16/502 czy wyrok NSA z dnia 9 września 1998r., IV SA 1634/96, LEK nr 43795, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1997r., I SA/Wr 871/96, LEK nr 30820). W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż postępowanie dotyczące samowolnie zrealizowanej części stanu surowego budynku mieszkalnego na nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. A 54 została zakończona decyzją ostateczną i prawomocną, jak bowiem wynika z załączonych do skargi akt administracyjnych Wojewoda [...] w dniu [...] decyzją nr [..] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanych ław fundamentowych, ścian parteru oraz fragmentów ścian zewnętrznych pierwszego piętra na spornej działce w terminie do 30 listopada 1997r., a NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 22 listopada 2000r. syg. akt II S.A./Łd 1695/97 stwierdził nieważność tychże decyzji jedynie w części określającej termin wykonania rozbiórki. To zaś oznacza, iż w pozostałym zakresie powyższe decyzje pozostały w mocy, a inwestor obowiązany był wykonać obowiązek nakazany tymi decyzjami. W przypadku zaś uchylania się inwestora od jego wykonania organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego winien wszcząć postępowanie egzekucyjne celem przymusowego doprowadzenia do wykonania decyzji. Z uwagi na powyższą okoliczność, w ocenie Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zasadnie umorzył postępowanie w sprawie wskazanej samowoli. Wydanie merytorycznego orzeczenia skutkowałoby tym, że orzeczenie takie byłoby nieważne i podlegałaby stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § l pkt 3 k.p.a., zgodnie bowiem z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nie oznacza to jednak akceptacji przez Sąd podanych przez Powiatowego Inspektora w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] nr [...] motywów umorzenia, wyrażonych w następującym sformułowaniu: "przeprowadzona w dniu 5 sierpnia 2002r. wizja lokalna na nieruchomości przy ul. A 54 w Ł. wykazała, że zrealizowana część stanu surowego budynku mieszkalnego została rozebrana". Tak określone motywy w świetle powołanego przepisu nie mogły przesądzać o umorzeniu postępowania. Także organ odwoławczy pominął okoliczność rozpoznania sprawy spornej samowoli inną ostateczną decyzją, organ ten bowiem jako przyczynę uchylenia decyzji PINB w Ł. oraz umorzenia postępowania przed pierwszą instancją przyjął, jak to wynika z uzasadnienia jego decyzji, fakt, iż inwestor nie wykonał całości decyzji z dnia [...], w konsekwencji więc orzeczenie pierwszej instancji podjęte w trybie art. 105 § l k.p.a. rażąco narusza powołany przepis i nie może się ostać w obrocie prawnym. Powyższe wskazuje jednoznacznie na to, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i drugiej instancji, słusznie zdaniem Sądu, uznały, że postępowanie w sprawie przedmiotowej samowoli należało umorzyć, co oznaczałoby, iż są one zgodne co do sposobu rozpoznania przedmiotowej sprawy, rozbieżności poglądów tych organów sprowadzają się natomiast do motywów umorzenia. Niemniej jednak, co trzeba szczególnie podkreślić, skutki prawne obu decyzji są takie same i sprowadzają się one do umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Skoro więc [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. za konieczne uznał umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego i jednocześnie nie miał zastrzeżeń co do ustaleń tego organu, a kwestionował jedynie motywy tego rozstrzygnięcia sformułowane w uzasadnieniu decyzji, to wydaje się, że powinien podjąć orzeczenie na podstawie art. 138 § l pkt. l k.p.a., tj. utrzymać w mocy decyzję pierwszej instancji, a na wadliwość motywów umorzenia postępowania organu pierwszej instancji wskazać jedynie w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej. Wyrażanie dezaprobaty dla tychże motywów w rozstrzygnięciu decyzji drugoinstancyjnej poprzez uchylenie decyzji pierwszej instancji i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego jest natomiast niedopuszczalne, w świetle powołanego art. 138 § l k.p.a. Na marginesie zauważyć należało, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są niekonsekwencje, z jednej bowiem strony stwierdza się, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § l k.p.a., z drugiej zaś właśnie uchyla się decyzję o umorzeniu postępowania przed pierwszą instancją i umarza postępowanie przed tą instancją na podstawie tegoż przepisu. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. naruszył nadto przepis art. 81 k.p.a., stosownie do postanowień powołanego przepisu okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeśli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Powołany przepis ustanawia prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było więc pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Przeprowadzenie dowodu czyni bowiem wiarygodną okoliczność faktyczną dopiero wtedy, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Zaniechanie przez organ powyższych czynności stanowi z kolei naruszenie wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Tymczasem w aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia stron oraz dowodu potwierdzającego zawiadomienie stron o zakończeniu postępowania dowodowego i wezwania skarżącej do [wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości okoliczność, iż skarżący o poczynionych przez organ odwoławczy ustaleniach dowiedzieli się dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd dopatrzył się także naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Skoro zatem w postępowaniu występują co najmniej dwie strony, a ich interesy nawzajem wykluczają się w całości lub części organ obowiązany jest przeprowadzić rozprawę (wyrok NSA z 10 listopada 1981r., SA/Kr 173/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 111). Celem rozprawy jest doprowadzenie do konfrontacji stron, która umożliwia organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie. Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie występują strony o spornych interesach, z jednej strony mamy bowiem inwestora, z drugiej zaś uczestników postępowania domagających się rozbiórki wykonanego przez inwestora obiektu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 10, art. 81, art. 89, art. 138 § l k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne. Mając na uwadze fakt, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów procesowych, decyzja ta jest niezgodna z prawem i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § l pkt l lit.c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.