II SA/Łd 981/05

Dnia 16 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. Ś. i W. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki przybudówki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]): 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wstrzymał A. i W. Ś. roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. 113 położonej w miejscowości M. gmina R. przy ul. A nr 10 oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia do dnia 30 listopada 2004r zaświadczenia wójta gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęciu postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, iż w wyniku postępowania prowadzonego z wniosku sąsiada inwestorów Z. J., zamieszkałego przy ul. A 12, organ I instancji ustalił, że na działce, będącej własnością A. i W. Ś., prowadzone są roboty związane z budową przybudówki do istniejącego budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec niedochowania przez inwestorów terminu wyznaczonego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał A. i W. Ś. rozbiórkę samowolnie wybudowanej przybudówki do budynku mieszkalnego. W odwołaniu z dnia 14 kwietnia 2005 roku inwestorzy wskazali, iż wyznaczony postanowieniem z dnia [...] termin do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu był zbyt krótki, gdyż procedura wydawania decyzji o warunkach zabudowy trwa w ich gminie od 2 do 4 miesięcy. Ponadto wskazali, że przybudówka została zbudowana w dobrej wierze, czasowo - do końca życia dwóch starszych kobiet, i po ich śmierci zostanie rozebrana. Podnieśli, iż rozbiórka przybudówki będzie równoznaczna z pozbawieniem ich dachu nad głową w ostatnich latach życia. Decyzją z dnia [...] nr [...] organ II instancji uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wskazując na konieczność wyjaśnienia kwestii zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, bądź ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także zgodności budowy z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zwrócił się do Urzędu Gminy w R. o stosowne informacje. Pismem z dnia 8 lipca 2005r Zastępca Wójta Gminy w R. poinformował organ I instancji, iż gmina nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także, iż na rzecz inwestorów nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla działki o nr ewid. 113 w M. przy ul. A nr 10. Wobec powyższych ustaleń decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 48 ust. l Prawa budowlanego, organ I instancji ponownie nakazał A. i W. Ś. rozbiórkę przedmiotowej przybudówki do budynku mieszkalnego. Na skutek odwołania wniesionego przez A. i W. Ś., zaskarżoną do sądu, decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 48 ustęp l Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust.2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z prawidłowo uzupełnionego przez organ I instancji materiału dowodowego A. i W. Ś. samowolnie prowadzili roboty budowlane związane z budową przybudówki do istniejącego budynku mieszkalnego. Wobec nie istnienia przesłanek umożliwiających legalizację wybudowanego bez pozwolenia obiektu decyzja nakazująca jego rozbiórkę stała się obligatoryjna. W skardze złożonej w dniu 14 września 2005 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. i W. Ś. domagali się uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako krzywdzących i niezgodnych z prawem. W uzasadnieniu powtórzyli argumentację dotyczącą niemożliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w terminie określonym w postanowieniu z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.. W złożonym na rozprawie w dniu 16 lutego 2005 roku głosie do protokołu, pełnomocnik skarżących podniósł, iż aktem notarialnym z dnia [...] ustanowiona została na rzecz M. A. Ś. służebność osobista polegająca na prawie korzystania z całego budynku mieszkalnego trzyizbowego oraz szopy drewnianej, będąca służebnością czynną, polegającą na korzystaniu w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej przez uprawnioną osobę fizyczną. Szeroki zakres uprawnień osoby, której przysługuje służebność mieszkania, zbliża takie prawo do użytkowania. Do wzajemnych stosunków między mającym służebność mieszkania a właścicielem nieruchomości obciążonej stosuje się odpowiednio przepisy o użytkowaniu przez osoby fizyczne (art. 302 § 1 k.c.). Znajduje tu zastosowanie cały szereg przepisów o stosunkach wzajemnych między użytkownikiem a właścicielem rzeczy (art. 258-260 oraz art. 267-269 k.c.). Właściciel nie jest w tej sytuacji zobowiązany dokonywać jakichkolwiek nakładów na rzecz (art. 259 k.c.) i może zlekceważyć potrzebę dokonywania napraw i nakładów. Użytkownik może więc we własnym interesie dokonywać, w razie bezczynności właściciela, potrzebnych nakładów nie związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy. W tym wypadku nadkład polegający na rozbudowie budynku dokonany był przez użytkującą budynek A. Ś. i do niej powinno być adresowane wezwanie organu nadzoru budowlanego do przedłożenia dokumentów oraz do niej powinna być adresowana decyzja o wstrzymaniu robót (art. 48 ust. 2 prawa budowlanego) i nakazaniu rozbiórki (art. 48 ust. 1 prawa budowlanego). Podczas rozprawy przed sądem administracyjnym wyjaśniono także, iż sporna przybudówka ma "swoje trzy ściany". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w rozstrzyganej sprawie była ocena zgodności z prawem decyzji z dnia [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mocą której nakazał on skarżącym rozbiórkę przybudówki do będącego ich własnością budynku mieszkalnego położonego w miejscowości M. przy ul. A nr 10 Badając zaskarżoną decyzję pod względem jej legalności tj. zgodności z przepisami postępowania administracyjnego oraz przepisami prawa materialnego, na podstawie których została wydana Sąd stwierdził, że decyzja ta została podjęta z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a także z naruszeniem przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7, art. 77, i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071) – zwanej dalej "k.p.a.", w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, iż z jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego statuowanej przepisem art. 10 k.p.a. tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynika obowiązek organu administracji publicznej ustalenia z urzędu stron toczącego się postępowania, a wiec kręgu podmiotów, które w danej sprawie mają interes prawny lub obowiązek (por. wyrok NSA z 26 czerwca 1998 roku sygn. akt I SA/Lu 684/97opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 34726). Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszania decyzji w trybie wznowienia postępowania określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (por. B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks postępowania administracyjnego" – Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Wyd.6 - Warszawa 2004 r. s. 346). Kwalifikowane naruszenie prawa procesowego polegające na niedopuszczeniu strony, bez jej winy do udziału w postępowaniu obliguje Sąd stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. do uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu tego typu naruszenie prawa miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżący już w odwołaniu z dnia 14 kwietnia 2005 roku od poprzednio wydanej decyzji organu I instancji z dnia 1 kwietnia 2005 roku wskazali na inne osoby, które mogły mieć interes prawny wymagający ochrony w postępowaniu dotyczącym rozbiórki spornego obiektu. Wskazanie tych podmiotów nie doprowadziło do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie w toku uzupełniającego postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Przeprowadzenia właściwego postępowania w przedmiocie ustalenia charakteru osób będących mieszkańcami spornej przybudówki było w ocenie Sądu tym bardziej niezbędne w świetle dowodów dołączonych przez stronę skarżącą na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 16 lutego 2006 roku, a szczególnie aktu notarialnego- umowy darowizny z dnia [...], z którego wynika w sposób jednoznaczny, iż na działce o nr ewidencyjnym 113 ustanowiona została nieodpłatnie i dożywotnio służebność osobista na rzecz W. i M.. Ś. polegająca na prawie do korzystania z całego budynku mieszkalnego i całej szopy z prawem przejścia przez podwórze. Powyższy akt notarialny potwierdza uprawnienia właścicielski skarżących do władania sporną nieruchomością i to na jego podstawie, a nie wypisu z ewidencji gruntów organ administracji publicznej powinien ustalać kręgu podmiotów postępowania i adresatów decyzji rozbiórkowej. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, iż organy administracji w przedmiotowej sprawie w sposób istotny naruszyły zasadę zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu, które to naruszenie daje podstawę do wznowienia postępowania stosownie do przepisu art. 145 pkt 4 k.p.a, co obligowało sąd do uchylania skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nadto wskazać należy, iż o tym kto jest stroną postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyroku z dnia 27 września 2001 r w sprawie sygn. akt I SA 2326/2000 (opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 54528) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Ze względu na przedmiot postępowania w niniejszej sprawie krąg stron tego postępowania wyznaczają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.). Ostateczną bowiem decyzją [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakazał A. i W. Ś. rozbiórkę samowolnie wybudowanej przybudówki do będącego ich własnością budynku mieszkalnego położonego w miejscowości M. przy ul. A nr 10. Zgodnie zaś z art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48. Przepis ten wyraźnie określa, że obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, nakazany na podstawie art. 48 obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W praktyce najczęściej inwestorem jest właściciel. W sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do tożsamości między tymi podmiotami ustalenie adresata decyzji o nakazie rozbiórki wymaga szczególnej wnikliwości. Tak poważna ingerencja w prawo własności, jaką jest nakaz rozbiórki musi być skierowany do osoby, która rzeczywiście odpowiada za zaistniałą samowolę budowlaną w przeciwnym bowiem wypadku stanowiłaby władczą ingerencję w prawo własności bez podstawy w przepisie szczególnym. W świetle przedstawionego na rozprawie przed sądem aktu notarialnego z dnia [...], będącego podstawą ustanowienia dożywotniej służebności osobistej na rzecz W. i M. Ś. polegająca na prawie do korzystania z całego budynku mieszkalnego i całej szopy z prawem przejścia przez podwórze, może wynikać, iż to korzystający z tej służebności byli faktycznymi inwestorami spornej samowoli. W wyroku z dnia 12 czerwca 2002 r. Naczelny Sąd administracyjny w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1862/2001 (opubl. w systemie Informacji Prawnej LexPolonica) wskazał, iż językowo inwestor to osoba dokonująca inwestycji. Inwestycja to z kolei nakład gospodarczy, którego celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego. Racjonalnie nakładów dokonuje się na własny majątek. Stąd z zasady inwestor obiektu budowlanego jest właścicielem nieruchomości. Odstępstwo od tej zasady również musi mieć racjonalne przesłanki. Będzie nią np.: długoletnia dzierżawa, samoistne posiadanie bez względu na dobrą czy złą wiarę , czy też jak w przedmiotowej sprawie dożywotnia służebność mieszkania. Nigdy o przymiocie inwestora nie mogą decydować wyłącznie czynności wykonawcze. Wykonawca bowiem w ramach jakiegoś stosunku zobowiązaniowego działa w imieniu i na rzecz faktycznego inwestora. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów administracji będzie nie tylko prawidłowe ustalenia stron postępowania w sprawie rozbiórki spornej przybudówki, ale także faktycznego inwestora tej inwestycji. Wskazać należy także, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] organ nadzoru architektoniczno-budowlanego nakazał skarżącym rozbiórkę przybudówki , która w sposób trwały połączona została z wzniesionym legalnie budynkiem, stanowiąc z nim jedną całość, oba obiekty mają bowiem wspólną ścianę. Rozstrzygnięcie organów w przedmiotowej sprawie wydane w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego ogranicza się do nakazania rozbiórki przybudówki. W tym miejscu należy wskazać, iż prowadząc postępowanie administracyjne organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Dokonując swoich ustaleń organ administracyjny powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, uwzględnić wszystkie okoliczności przedstawione przez strony, a w razie wątpliwości dokonać własnych ustaleń (art. 7 i art. 77 kpa). Zgodnie z przyjętą w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Najistotniejszym zaś elementem każdej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie, zawarte w jej sentencji. Musi ono więc być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela pogląd wyrażony już uprzednio w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym nie można orzec rozbiórki w sytuacji, gdy obejmuje ona dobudowę, a w postępowaniu administracyjnym nie stwierdzono czy odłączenie tej części nie spowoduje naruszenia konstrukcji całego budynku czy wręcz katastrofy budowlanej- zawalenia istniejącego uprzednio legalnie wybudowanego obiektu (por wyrok NSA- OZ we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 1996r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 236/96 opubl. w OSP 1997/11/202). W toku prowadzonego ponownie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie niezbędnym będzie więc ustalenie zakresu zespolenia owej dobudowy z budynkiem już istniejącym i rozważenie kwestii możliwości wykonania jej rozbiórki bez konieczności naruszenia części, względnie całości, budynku już istniejącego. W rozpoznawanej sprawie zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie określiły w sposób precyzyjny przedmiotu rozbiórki. Stwierdzone uchybienia przesądzają zatem o nieprecyzyjności nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku, co w rezultacie skutkować może rozbiórką także uprzednio istniejącego budynku skarżących, temu zaś sprzeciwia się art. 48 Prawa budowlanego r. Zgodnie z zasadą zawartą w tym przepisie, można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten bowiem ma charakter restytucyjny, a nie represyjny, karny, a jego istotą jest przywrócenie do zgodnego z prawem stanu poprzedniego. Reasumując, z uwagi na dopuszczenie się przez organy administracji publicznej przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy naruszenia przepisów prawa w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ, na wynik sprawy, na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. b i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uchybienia dotyczyły bowiem całego postępowania administracyjnego. Powyższe czyniło celowym, dla końcowego załatwienia sprawy, uchylenie obu decyzji na podstawie art.135 p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie skażonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zgodnie z treścią art. 210 § 1 strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżących nie złożył wniosku o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego, stąd brak rozstrzygnięcia w tym zakresie w wyroku.