II SA/Łd 988/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej k.p.a., w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej u.p.p., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniło, że w dniu 30 kwietnia 2021 r. M.O. wystąpił do Burmistrza W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] obręb [...], gm. W.. W wyniku przeprowadzonego postępowania Burmistrz decyzją z dnia [...] r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.). Organ zwrócił uwagę, że droga (na działce nr [...]), która stanowi dojazd do terenu inwestycji jest gruntem leśnym wymagającym zgody na zmianę przeznaczenia. Ponadto z tego względu teren inwestycji stanowi nie tylko działka nr [...], ale i nr [...]. Utrzymując w mocy tę decyzję - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zwróciło uwagę, że wbrew twierdzeniom organu I instancji inwestycja spełnia przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem skomunikowanie nieruchomości objętej inwestycją o nr [...] z drogą publiczną powiatową ma się odbywać "poprzez służebność gruntową na działce nr [...] będącej własnością inwestora". Wskazane nieruchomości stanowią własność inwestora. Działka nr [...] posiada bezpośredni zjazd z drogi publicznej, natomiast dojazd do działki nr [...] następuje poprzez działkę nr [...]. Zdaniem Kolegium przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp pośredni do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), zwanej u.d.p., stanowi, że drogą publiczną jest droga krajowa, wojewódzka, powiatowa albo gminna. Z art. 8 ust. 1 tej ustawy wynika natomiast, iż drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W każdej sprawie z zakresu ustalania warunków zabudowy konieczne jest zatem szczegółowe zbadanie, czy można uznać, iż wymóg dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony, przy czym wystarczające jest, że dostęp ten następuje nie bezpośrednio, lecz także pośrednio np. przez drogę wewnętrzną. Zdaniem organu z definicji ustawowej dostępu do drogi publicznej wynika, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest samodzielnym sposobem dostępu do drogi publicznej, niezależnym od innych sposobów dostępu wymienionych w tym przepisie, a więc dostępu bezpośredniego lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Możliwość stwierdzenia spełnienia tej przesłanki ogranicza się zatem wyłącznie do ustalenia sposobu skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Natomiast kwestia charakteru użytku gruntowego występującego na działce stanowiącej nieruchomość drogową nie ma wpływu na spełnienie tego warunku, a przeciwne stanowisko organu prezentowane w powyższym aspekcie należy uznać za nieuzasadnione. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje jednak, że dla przedmiotowej inwestycji brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie obligatoryjnej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. teren planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Organ zauważył, że treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazuje jednoznacznie, że terenu inwestycji nie stanowi wyłącznie działka nr [...], ale również nr [...], określona jako droga dojazdowa i stanowiąca własność skarżącego. Z danych rejestru gruntów wynika, że na działce nr [...] występuje m.in. grunt leśny LsVI o pow. 0,1400 ha. Grunt ten występuje na całej szerokości działki nr [...] od strony drogi publicznej do ok. 45 m w głąb działki i obejmuje drogę dojazdową do działki nr [...]. Występowanie na nieruchomości gruntów leśnych w aspekcie tej sprawy oznacza, że grunty te wymagają uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy W., który utracił moc w dniu 31 grudnia 2003 r., nie obejmował natomiast zgody na zmianę przeznaczenia tego gruntu. Ponadto przedmiotowa działka objęta jest uproszczonym planem urządzenia lasu. O związaniu organów wydających decyzję o warunkach zabudowy danymi z ewidencji gruntów i budynków przesądza m.in. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.), zwanej p.g.k. Zgodnie z tym przepisem, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie można kwestionować kwalifikacji danego gruntu w ewidencji gruntów i budynków. W tym celu należy wszcząć odrębne postępowanie administracyjne w trybie uregulowanym w tej ustawie, tj. postępowanie w sprawie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Gruntami rolnymi i leśnymi, w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1326), zwanej u.g.r.l., są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych (art. 2 ust. 1 pkt 10 i ust. 2 pkt 3 u.g.r.l.). Zdaniem Kolegium uwzględnienie w ramach inwestycji działki nr [...] o przeznaczeniu rolnym i leśnym, służącej jako dojazd do działki nr [...], wiąże się ze zmianą przeznaczenia tej nieruchomości na cel mieszkaniowy, tak jak i w przypadku gruntu rolnego na działce nr [...]. W związku z planowaną inwestycją dotychczasowe grunty rolne i leśne na wskazanych nieruchomościach utracą zatem swoje przeznaczenie. O ile okoliczność ta nie ma wpływu na użytki rolne niestanowiące kl. I-III, to nie pozostaje ona bez wpływu na grunty leśne. Organ podniósł, że skoro w ewidencji gruntów nie wyodrębniono drogi jako odrębnego użytku (z działki leśnej), to znaczy, że droga dojazdowa do gruntu rolnego stanowi grunt leśny. Przeznaczenie dojazdu przez grunt leśny do planowanej zabudowy mieszkaniowej wiązać się będzie z przeznaczeniem gruntów leśnych, które znajdą się pod drogą wewnętrzną, na cele nieleśne. Przy czym, zgodnie z art. 4 pkt 6 u.g.r.l. przez przeznaczenie gruntów na cele nieleśne rozumie się ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Kolegium stwierdziło zatem, że skoro droga dojazdowa do planowanego budynku ma przebiegać przez teren leśny, tym samym nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy. W skardze na tą decyzję M. O. zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. W uzasadnieniu skargi podniósł, że ustawodawca nie nakłada dodatkowych ograniczeń dla terenu (działki lub działek), przez który przebiega dostęp do drogi publicznej, więc nie ma podstaw prawnych wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne lub nierolne działki, która stanowi swoją służebnością dostęp do drogi publicznej. W ocenie skarżącego w tej sprawie spełnione zostały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020r., II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego". Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 11 maja 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 4 kwietnia sierpnia 2022r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że organ, nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu. Wymagany tą uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 4 kwietnia 2022r.). Skarżący nie złożył oświadczenia o możliwościach technicznych przeprowadzenia rozprawy zdalnej. Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę Sąd nie stwierdził – pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia - takiego naruszenia przepisów prawa materialnego i/lub przepisów prawa procesowego, które skutkowałyby uwzględnieniem skargi. Z niespornych między stronami okoliczności faktycznych wynika, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem ma mieć miejsce na nieruchomości nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako rolna, a dostęp do drogi publicznej ma mieć zapewniony przez działkę nr [...] oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka leśna, a ściślej przez znajdujący się na niej - zgodnie z projektem podziału nieruchomości nr [...] (tj. na działki nr [...] i nr [...]) – pas gruntu leśnego, oznaczony na mapie podziału nieruchomości jako [...] (służebność gruntowa). Na tle tych okoliczności spór między stronami dotyczy tego, czy teren planowanej inwestycji obejmuje obie te działki i wymaga - jak twierdzi Kolegium - uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia, skoro obowiązujący do dnia 31 grudnia 2003r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy W. nie obejmował zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego, a sama działka leśna objęta jest uproszczonym planem urządzenia lasu; czy też – jak twierdzi skarżąca – że ustawodawca nie nakłada dodatkowych ograniczeń dla działki leśnej – działki nr [...], przez którą przebiega służebność gruntowa i wobec tego nie zachodzi konieczność uzyskania zgody na zmianę sposobu jej przeznaczenia i niedopuszczalne jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] i łączenie działki objętej wnioskiem – działki nr [...] i działki nr [...]. Istota sporu w tej sprawie między stronami sprowadza się zatem do tego, czy jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego na nieruchomości rolnej, w sytuacji gdy dostęp do drogi publicznej działka ta ma zapewniony przez działkę leśną, na której znajduje się służebność gruntowa. Rozpoznając tak zarysowany spór Sąd zauważa, że po pierwsze, planowana inwestycja ma być realizowana na działce nr [...], znajdującej się na obszarze gminy, który – jak wynika z załączonej do wniosku mapy - jest terenem rolnym, leśnym lub rolno-leśnym, bowiem sam teren inwestycji, jak i działki sąsiadujące, a także dalsze stanowią grunty rolne lub leśne. Żadna z tych działek nie jest w żaden sposób zabudowana, nawet zabudową dla potrzeb obsługi gruntów rolnych czy zabudową zagrodową. Po drugie, w uchylonym miejscowym planie zagospodarowania teren dla działki leśnej nie był objęty zgodą na zmianę jej przeznaczenia. Po trzecie, dla tej działki w całości jest uproszczony plan urządzenia lasu. Po czwarte, zaś przebiegająca przez tą działkę służebność gruntowa ([...]) została naniesiona jedynie na planie podziału nieruchomości nr [...], w stosunku do której skarżąca pierwotnie próbowała uzyskać pozytywną decyzję w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz bezskutecznie, a skarga skarżącej na te decyzje została przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 25 października 2019r., II SA/Łd 649/19, oddalona z uwagi na konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu i ówczesny brak takiej zgody. Służebność ta nie została ujawniona - co stanowi na mocy art. 32 ust. 1 ustawy o KW konieczny wymóg – w KW dla tej nieruchomości. Ze znajdującego się bowiem w aktach odpisu z KW nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. wynika, że w dziale III Prawa, roszczenia i ograniczenia, rubryka 3.4., podrubryka 3.4.1. została ujawniona wyłącznie służebność osobista mieszkania na podstawie umowy darowizny z dnia [...] marca 2000r. Skarżąca nie przedstawiła też aktu notarialnego ustanawiającego tę służebność, bowiem ta czynność wymaga tej szczególnej formy prawnej na mocy art. 285 § 1 k.c. Co równie ważne służebność ta nie została ujęta w ewidencji budynków i gruntów, która to ewidencja – jak zasadnie podnosi Kolegium – wiąże organy wydające warunki zabudowy na podstawie art. 21 ust. 1 p.g.k., a w postępowaniu o ustalenie warunków nie jest dopuszczalne kwestionowanie kwalifikacji danego gruntu, to wymaga bowiem wszczęcia postępowania w sprawie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W sensie prawnym służebność ta zatem nie istnieje w obrocie prawnym. Ale również w sensie faktycznym nie sposób przyjąć, iż jest inaczej – służebność nie jest służebnością drogową, co by spełniało wymóg dostępu do drogi publicznej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia obowiązującego dla działki nr [...] uproszczonego planu urządzenia lasu, w którym grunt wydzielony jako [...] stanowi pas gruntu o około 5 m, którego nawierzchnia pokryta jest ściółką i trawą, oraz tworzy funkcjonalną część z powierzchnią lasu i umożliwia prowadzenie zabiegów związanych z gospodarką leśną i brak jest dojazdu do lasu z innego kierunku. Nie ma więc najmniejszej wątpliwości, że sporny pas gruntu funkcjonalnie jest powiązany z lasem i gospodarką leśną i być może z tego właśnie powodu została ustanowiona służebność gruntowa nie zaś służebność drogowa (służebność drogi koniecznej), co by wypełniało pojęcie dostępu pośredniego do drogi publicznej. Skoro zaś sporny pas gruntu stanowi służebność gruntową, bezspornie, leśną, to oczywistym jest, że nieruchomość objęta wnioskiem – działka nr [...] nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, nawet przez ten teren objęty służebnością gruntową. W tym zakresie Kolegium niekonsekwentnie pas ten raz kwalifikuje jako "drogę dojazdową", innym razem zaś jako grunt leśny. Błędnie więc Kolegium przyjęło, iż teren inwestycji obejmuje również działkę nr [...] (leśną), która z uwagi na jej funkcje wymaga uzyskania zgodny na zmianę jej przeznaczenia, skoro wyraźnie skarżąca jako granicą terenu inwestycji objęła wyłącznie działkę nr [...]. Niemniej jednakże błąd ten nie miał najmniejszego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w okolicznościach tej sprawy nie zostały spełnione wszystkie kumulatywne warunki ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Teren mający w przekonaniu skarżącego stanowić drogę dojazdową do drogi publicznej, co z kolei wypełniałoby wymóg posiadania dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, w żaden sposób nie może być uznany za drogę wewnętrzną czy służebność drogową – służebność drogi koniecznej, ani w ujęciu prawnym, ani w ujęciu faktycznym. Jego funkcja nie sprowadza się bowiem do zapewnienia dojazdu do celów mieszkaniowych jak miałoby to miejsce w przypadku służebności drogi koniecznej, lecz jest wprost określona jako pas gruntu służący obsłudze gospodarki leśnej na nieruchomości nr [...]. Przepis art. 3 pkt 14 u.p.z.p. zawierający definicję pojęcia "dostęp do drogi publicznej" wyraźnie wskazuje sposoby tego dostępu, a mianowicie, że jest to bezpośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie ma tu mowy o jakiejkolwiek służebności gruntowej, lecz o służebności drogowej, a więc służebności ustanowionej dla potrzeb dojazdu do nieruchomości – służebności drogi koniecznej. Taka służebność w tej sprawie nie została jednak ustanowiona. Co więcej nawierzchnia gruntu potwierdza, iż jest on używany do celów gospodarki leśnej. Natomiast gruntami leśnymi w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 3 u.g.r.l. są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych i rolnych. W ocenie Sądu nie jest dopuszczalna w drodze ustalenia warunków zabudowy zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne, gdyż prowadziłoby to do obejścia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, nakazującego ochronę gruntów leśnych (art. 3 ust. 2 u.g.r.l.) m.in. poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze. Przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśnie lub nierolnicze, wymagające zgody na przeznaczenie na inne cele, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku wymaga zgody właściwego ministra (art. 7 ust. 1 – ust. 3 u.g.r.l.). Przyjęcie oczekiwanej przez skarżącą tezy, skutkowałoby zatem – mając na uwadze wskazane okoliczności faktyczne – do zmiany przeznaczenia pasa gruntu oznaczonego jako [...] z leśnego na nieleśny, w ten sposób, że grunt ten poprzez faktyczne użytkowanie dla celów nieleśnych utraciłby swoje prawne przeznaczenie leśne i to w sposób nie przewidziany (dopuszczony) prawem dodatkowo w sytuacji gdy uchylony plan miejscowy takiej zgody nie przewidywał, a plan urządzenia lasu temu się sprzeciwia w ten sposób, iż zachowuje cały dotychczasowy charakter działki nr [...] i faktyczny spornego pasa gruntu. Na takie zaś działanie zgody Sądu – mającego strzec przestrzeganie porządku prawnego tak przez organy administracji publicznej, jak i obywateli - być nie może. Zauważyć też trzeba, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu usytuowana jest około 45 m od drogi publicznej w głąb działki leśnej nr [...], a dopuszczenie jej zabudowy w sposób oczekiwany przez skarżącą czyniłoby wyłom w przestrzeni w tym sensie, że w głębi wśród gruntów rolnych i leśnych postałaby jako jedyna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w dodatku nie związana z produkcją rolną. Taki stan zaś "burzyłby" nie tylko ład przestrzenny w tym obszarze, ale wręcz prowadziłby tą drogą w przyszłości do potencjalnej ekspansji urbanizacji terenów rolnych i leśnych. Ponadto Sąd stwierdza, że - pomimo podziału nieruchomości nr [...] na dwie: nr [...] (leśną) i nr [...] (rolną) – nadal aktualny jest wyrażony w podjętych w tej sprawie wyrokach WSA w Łodzi z dnia 25 października 2019r., II SA/Łd 649/19, oraz wyroku NSA z dnia 4 lipca 2020 r., II OSK 623/20, pogląd wedle którego "z rejestru gruntów wynika, że na spornej działce [wówczas jeszcze przed podziałem – dopisek WSA] występują użytki: Ls VI (0,14 ha), RV (0,84 ha) i RVI (0,31 ha), zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z dnia [...] lutego 1992 r., który utracił moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., brak jest zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na działce nr [...] na cele nieleśne. Jak ustaliły organy sporna działka objęta jest ponadto uproszczonym planem urządzenia lasu obowiązującym do 31 grudnia 2019 r. (...) zarówno sąd I instancji jak i organy prawidłowo ustaliły, że skoro sporna działka jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia na potrzeby ustalania warunków zabudowy kwestia wielkości rzeczywistego zalesienia tej działki, bowiem dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II OSK 1811/16). Okoliczność ta zaś przesądza o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w obrębie działki nr [...] na cele nieleśne. Powyższe zaś przesądziło również o nieskuteczności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych". Pogląd ten więc wiąże na podstawie art. 135 p.p.s.a. Podział ówczesnej działki nr [...] na działkę nr [...] i nr [...], nawet wobec ustanowienia we wskazany sposób służebności gruntowej, nie zmieniło bowiem zasadniczej okoliczności, iż nowo utworzone działki, a zwłaszcza sporna działki nr [...], nadal nie mogą być przedmiotem skutecznego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, bowiem ustanowiona służebność gruntowa - mająca stanowić w przekonaniu skarżącej drogę dojazdową do działki nr [...] – nie zmienia faktu, iż nadal nie spełnia ona – jak już wykazano - warunków uznania ją za "dostęp do drogi publicznej" w rozumieniu u.p.z.p. a wydzielona działka nr [...] jest nadal działką rolną, co do której w planie miejscowym brak było zgody na zmianę jej przeznaczenia na cele nieleśne. Z tych względów stanowisko Kolegium, że przedmiotem wniosku należy również uczynić działkę nr [...], a ponieważ jest ona działką leśną to wymaga zmiany przeznaczenia - jakkolwiek wadliwe - nie uprawnia do uwzględnienia skargi, bowiem dowodzi ono jedynie wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie miało żadnego wpływu na treść tej decyzji. W tej sprawie nadal nieruchomość nr [...] nie ma bowiem zapewnionego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu u.p.z.p., skoro pas gruntu oznaczony na planie podziału jako [...] nie jest służebnością drogową, lecz gruntem leśnym podlegającym ochronie na gruncie u.g.r.l. W sprawie uznać zatem należało, iż nadal ustalenie warunków zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego wraz z garażem na działce nr [...] nie jest dopuszczalne z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. dc