II SA/Łd 992/12

Dnia 22 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 roku sprawy ze skargi S. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu S. S. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu odwołania S. J., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], nakazującą inwestorowi S. J. rozbiórkę garażu blaszanego. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał skarżącemu rozbiórkę garażu blaszanego usytuowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 7. W odwołaniu od tej decyzji S. J. zarzucił PINB błędne określenie adresata zobowiązanego do wykonania rozbiórki garażu blaszanego. Podkreślił, że nie jest właścicielem "przenośnej konstrukcji stalowej". Została ona sprzedana, jednakże z uwagi na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych nie może wskazać osoby nabywcy. Odwołujący podał, iż świadkiem podpisania umowy kupna-sprzedaży tej konstrukcji jest M. T., którą organ I instancji powinien wezwać w charakterze świadka. Reasumując, odwołujący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, przywołując brzmienie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wyjaśnił, że przedmiotem postępowania w omawianej sprawie jest garaż o konstrukcji stalowej, niezwiązanej z gruntem, usytuowany w Ł. przy ul. A 7. W dniu 12 października 2010 r. do organu I instancji wpłynęło pismo R. G. i A. J. z dnia 6 października 2010 r. w sprawie samowolnie wybudowanego przez S. J. garażu blaszanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul A 7. W trakcie oględzin wspomnianej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 15 listopada 2010 r. PINB stwierdził, że na rzeczonej działce znajduje się garaż o konstrukcji stalowej, którego ściany wykonane zostały z blachy ocynkowanej falistej. Przedmiotowy garaż usytuowany został na podbudowie z płyt chodnikowych ułożonych wzdłuż ścian. Ustalono także, iż właścicielem nieruchomości przy ul. A 7 w Ł. są R. G. i S. S. Ł., natomiast inwestorem garażu jest S. J., który wybudował go na początku października 2010 r. bez uzyskania zezwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] PINB w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową garażu blaszanego i nałożył na inwestora S. J. obowiązek przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2011 r. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, czyli 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dla garażu blaszanego zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ulicy A 7. Pismem z dnia 6 lipca 2011 r. S. J. poinformował organ I instancji o sprzedaniu spornego garażu oraz rozmontowaniu części konstrukcji przez nowego nabywcę. Jednocześnie wskazał, że nie poda danych osobowych nowego nabywcy, z uwagi na brak wskazania przez organ podstawy prawnej do ich ujawnienia. Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...] przeprowadził kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że przedmiotowy garaż nie został rozebrany. Do protokołu dołączona została dokumentacja fotograficzna. Wobec nieprzedłożenia wymaganych postanowieniem z dnia [...] dokumentów organ I instancji w dniu [...] wydał decyzję, którą nakazał S. J. rozbiórkę garażu blaszanego usytuowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 7. W opinii organu II instancji decyzja o nakazie rozbiórki odpowiada prawu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29, stanowiący wyjątek od wskazanej zasady, zawiera zamknięty katalog budynków i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, który wiąże się bezpośrednio z art. 30 ustawy, regulującym instytucję zgłoszenia. Zdaniem [...]WINB w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że inwestor, nie legitymując się pozwoleniem na budowę, zrealizował obiekt budowlany w postaci garażu blaszanego o wymiarach 5,0 m x 3,0 m w sposób niezwiązany z gruntem. Rzeczony garaż blaszany stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, na którego realizację wymagane jest pozwolenie na budowę. Bez wpływu na powyższe stanowisko ma okoliczność braku powiązania obiektu z gruntem, na którym został on ustawiony. Stanowisko takie wynika zresztą z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Ponadto organ II instancji zauważył, że przepisy znowelizowanej ustawy Prawo budowlane stworzyły możliwość legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 48 i następne Prawa budowlanego, które to przepisy organ I instancji zastosował wobec inwestora. W dniu [...] wydał bowiem postanowienie nr [...], którym w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 tejże ustawy nałożył na niego obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie dokumentacji, umożliwiającej legalizację przedmiotowej samowoli. Wobec bezskutecznego upływu terminu wskazanego w rzeczonym postanowieniu organ I instancji miał obowiązek zastosowania sankcji określonej w art. 48 ust. 1, co wynika z treści unormowania zawartego w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, co też uczynił. Następnie, przywołując regulację art. 52 ustawy Prawo budowlane, WINB zwrócił uwagę na nieprzypadkową kolejność enumeratywnie wymienionych w tym przepisie adresatów decyzji. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Dlatego też nietrafny jest zarzut odwołującego, iż organ I instancji błędnie wskazał adresata decyzji, którą orzeczono nakaz rozbiórki garażu blaszanego. Podsumowując, WINB stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zaś podniesione w odwołaniu zarzuty nie mogły rzutować na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. J. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz przyznanie pomocy prawnej poprzez wyznaczenie pełnomocnika z urzędu. Zarzucił organom orzekającym w sprawie błędne ustalenie adresata nakazu rozbiórki garażu, podkreślając, że nie jest właścicielem "przenośnej konstrukcji stalowej", o czym informował PINB pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. Jego zdaniem to organy administracyjne, przesłuchując wskazanego przez niego świadka zawarcia umowy sprzedaży, winny ustalić, kto jest właścicielem konstrukcji stalowej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2012 r. referendarz sądowy WSA w Łodzi odmówił skarżącemu przyznania prawa pomocy. Wobec uprawomocnienia powyższego postanowienia, Sąd w dniu 4 lutego 2013 r. wezwał skarżącego do uiszczenia wpisu sądowego od skargi. W odpowiedzi na wezwanie skarżący ponownie wniósł o zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie radcy prawnego. Postanowieniem z dnia 6 marca 2013 r. referendarz sądowy tutejszego Sądu przyznał S. J. prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie radcy prawnego. W dniu 14 maja 2013 r. wpłynęło do Sądu pismo pełnomocnika skarżącego, stanowiące uzupełnienie skargi, w którym wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielnej skarżącemu z urzędu, oświadczając, że nie zostały one opłacone w całości, ani w części. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6-8, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a., powtarzając w zasadzie argumenty podniesione w skardze. Na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. stawił się skarżący wraz z pełnomocnikiem, który poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazującą S. J. rozbiórkę garażu blaszanego usytuowanego na nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A 7. Podstawę materialnoprawną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "ustawa". W myśl art. 48 ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). W przekonaniu Sądu brzmienie art. 48 ustawy jest jasne i nie wymaga większych zabiegów interpretacyjnych. Przepis ten wprowadza bowiem zasadę, w myśl której organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą rozbiórkę całości lub części obiektu, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych do zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że S. J. na początku października 2010 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 7, stanowiącej własność R. G. i S. S. Ł. postawił na podbudowie z płyt chodnikowych garaż o konstrukcji stalowej, którego ściany zostały wykonane z blachy ocynkowanej falistej. Wobec poczynionych wyżej ustaleń PINB, mając na względzie regulacje art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, postanowieniem z dnia [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego garażu i nałożył na inwestora S. J. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2011 r. dokumentacji, która miała umożliwić ocenę, czy zachodzą przesłanki do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Mianowicie, skarżący został zobligowany do przedłożenia: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów przewidzianych w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy, a więc 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo, w motywach wspomnianego rozstrzygnięcia PINB pouczył skarżącego, iż wobec niewykonania nałożonych wyżej obowiązków zostanie wydany nakaz rozbiórki obiektu. W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. poinformował organ o sprzedaniu w dniu 4 lutego 2011 r. spornego garażu blaszanego i zobowiązaniu się przez nowego właściciela do jego rozmontowania i przetransportowania na własny koszt, co w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie nastąpiło do dnia wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości fakt, że określony w postanowieniu z dnia [...] termin na przedłożenie wspomnianych wyżej dokumentów upłynął bezskutecznie, co - jak prawidłowo ocenił WINB - obligowało organ I instancji do wydania decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wzniesionego garażu blaszanego. Dodać w tym miejscu trzeba, że argumenty skarżącego, iż nie jest on obecnie właścicielem garażu, wobec czego nakaz rozbiórki został skierowany do niewłaściwego adresata są gołosłowne i niepoparte żadnymi dowodami. Zasłanianie się przez inwestora koniecznością ochrony danych osobowych nowego nabywcy garażu, wobec prawidłowych ustaleń organów obu instancji co do osoby sprawcy samowoli budowlanej i faktu, iż sporny garaż nie został zdemontowany, nie mogło w żaden sposób rzutować na legalność zaskarżonej decyzji. Z pewnością zaś nie mogło podważać prawidłowości ustaleń co do osoby adresata decyzji o nakazie rozbiórki. Stosownie do treści art. 52 ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy Sąd w pełni podziela, podkreśla się, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 p.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08 - Lex nr 552842). W opinii Sądu wybór adresata decyzji wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1, uzależniony jest nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Nie można bowiem orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. W tej sprawie, co zostało już wcześniej podniesione, skarżący zasłania się twierdzeniem o sprzedaniu garażu, nie przedkładając na tę okoliczność żadnych wiarygodnych dowodów, a to nie rolą organów jest czynienie postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie. Podsumowując, kontrolowane decyzje organów obu instancji wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego. W przekonaniu Sądu organy orzekające zgodnie z zasadami procedury administracyjnej zebrały i oceniły materiał dowodowy w sprawie, ustalając prawidłowo stan faktyczny sprawy, do którego zastosowały właściwą normę prawa materialnego. W motywach podjętych rozstrzygnięć szczegółowo, zgodnie z brzmieniem art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniły okoliczności, które zadecydowały o konieczności wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Z tych powodów zarzuty podniesione w skardze, a następnie w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 14 maja 2013 r. dotyczące naruszenia art. 6-8, art. 77 § 1, art. 107 i art. 136 k.p.a. Sąd ocenił jako bezpodstawne. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 15 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). a.tp.