II SAB/Łd 109/18

Dnia 16 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 roku sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Burmistrza Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 20 maja 2018 roku; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Burmistrza Miasta B. na rzecz D. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. D.Z. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się: zobowiązania Burmistrza Miasta B. do rozpatrzenia wniosku z dnia 20 maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; zasądzenie zadośćuczynienia w wysokości 500 zł na cel charytatywny - datek na rzecz [...] zwierząt przebywających pod opieką schroniska dla zwierząt A w P. koło Ł.; 3) zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte wysłanym drogą elektroniczną wnioskiem z dnia 20 maja 2018 r. o udzielenie informacji publicznej polegającej na przekazaniu informacji publicznej dotyczącej: 1) udostępnienia treści przeprowadzanych ankiet, dotyczących zmniejszenia uciążliwości ruchu ulicznego w mieście B., na próbie 373 mieszkańców w dniach 17-27 maja 2018, 2) udostępnienia kosztu brutto całego realizowanego zadania przez osoby i/lub podmioty z zewnętrz biorące udział w badaniu (działające na zlecenie Urzędu Miasta B.w tej sprawie), w tym pracowników Urzędu Miasta B., uwzględniając podział kosztów na osoby i/lub podmioty z zewnątrz biorące udział w badaniu (działające na zlecenie Urzędu Miasta B.w tej sprawie) oraz pracowników Urzędu Miasta B. Do dnia złożenia skargi (4 lipca 2018 r.) nie została udzielona jakakolwiek odpowiedź na ww. wniosek, pomimo wysłania w dniu 23 czerwca 2018 r. pisma ponaglającego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania lub oddalenie skargi, argumentując, że po zapoznaniu się z jej treścią, w dniu 4 lipca 2018 roku pracownik organu odnalazł w poczcie mailowej ogólnej sekretariatu urzędu maile z dnia 20 maja 2018 roku oraz z dnia 23 czerwca 2018 roku. Maile te nie dotarły do właściwego Wydziału odpowiedzialnego za udzielenie odpowiedzi, z uwagi na dużą ilość spraw i znaczny wpływ korespondencji. Przekazane zostały Wydziałowi w dniu 4 lipca 2018 roku. Dodatkowo organ wyjaśnił, że pismem z dnia 16 lipca 2018 roku udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Odpowiedź do skarżącego została przesłana mailem z dnia 16 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w których zachodzi konieczność wydania m. in. innych niż decyzje lub postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2015 r. poz. 2058 – określanej dalej jako u.d.i.p.) przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji powinno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Burmistrz jako organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Analizując natomiast wniosek skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego, należy wskazać, iż art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, a także M. Jaśkowska Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż żądana informacja związana z wykonywaniem zadań jednostki samorządu terytorialnego dotyczących organizacji ruchu drogowego i ewentualnego zmniejszenia jego uciążliwości, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p., co zresztą nie było kwestionowane przez organ. Po rozstrzygnięciu, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej i wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można poddać ocenie, czy organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie organ nie wskazywał, aby zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym powinien był udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku (czyli od 20 maja 2018 r.). Organ niewątpliwie w powyższym terminie nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, gdyż uczynił to dopiero 16 lipca 2018 r. Oznacza to, że w dniu wniesienia skargi na bezczynność (4 lipca 2018 r.) podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostawał w zarzucanej bezczynności (rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie) w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że stan bezczynności organu administracji publicznej ustał po wniesieniu skargi i nie występował już w chwili orzekania przez Sąd. Z tego powody Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie, czyniąc za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd uznał zarazem na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że bezczynność Burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba bowiem podkreślić, że informacja publiczna została udostępniona skarżącemu z umiarkowanym opóźnieniem terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co nie stanowi istotnego naruszenia powołanego przepisu, jeśli uwzględni się takie obiektywne okoliczności jak okres urlopowy. Ponadto skarga wpłynęła do organu administracji publicznej w dniu 4 lipca 2018 r., a przekazanie informacji publicznej nastąpiło już w dniu 16 lipca 2018 r. Można przyjąć zatem, że niezwłocznie po otrzymaniu skargi organ usunął stan niezgodności z prawem. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z przepisu tego wynika, że nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na przewlekłość, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość: zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2018 r., I OSK 1163/16, LEX nr 2491606). Jak wyżej wskazano - w niniejszej sprawie stan bezczynności organu administracji publicznej ustał po wniesieniu skargi i nie występował już w chwili orzekania przez Sąd. Zachowanie Burmistrza nie miało więc charakteru szczególnie nagannego, co pozwala założyć, że stwierdzone uchybienie miało charakter incydentalny i nie będzie się już powtarzać. Instytucja dostępu do informacji publicznej ma przede wszystkim umożliwiać osobom uprawnionym sprawowanie efektywnej kontroli nad działalnością administracji publicznej, a tym samym zmierza do ochrony interesu publicznego. Omawiana regulacja nie jest natomiast nakierowana bezpośrednio na ochronę interesu prywatnego. W omawianej sprawie skarżący nie wykazał, aby pozyskanie danych, o jakich mowa w powyższym wniosku, było niezbędne dla realizacji konkretnego celu publicznego lub ważnego celu prywatnego. Nie uprawdopodobnił także, aby okres oczekiwania na informację publiczną wiązał się dla niego z określonymi dolegliwościami lub negatywnie oddziaływało na sferę jego praw lub obowiązków. Z tych względów Sąd nie stwierdził podstaw do orzeczenia z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej, o których to środkach stanowi art. 149 § 2 P.p.s.a. Nie było natomiast podstaw prawnych do merytorycznego rozważenia wniosku skarżącego zawartego w skardze, o zasądzenie zadośćuczynienia w wysokości 500 zł na cel charytatywny - datek na rzecz [...] zwierząt przebywających pod opieką schroniska dla zwierząt A w P. koło Ł. P.p.s.a. nie przewiduje bowiem możliwości zastosowania takiego środka prawnego przy uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy. Z tego powodu Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku o zasądzenie zadośćuczynienia. Z powyższych względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a, art. 200 i art. 205 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. dc