I OSK 1163/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych I. T. oraz K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt III SAB/Gd 75/15 w sprawie ze skargi I. T. i K. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt III SAB/Gd 75/15, po rozpoznaniu skargi I. T. i K. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia - 1. stwierdził przewlekłość postępowania; 2. stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta G., działając na podstawie art. 219 w zw. z art. 217, art. 218 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem wniosku. Wniosek ten, w dniu 10 czerwca 2015 r., złożyli I. T. i K. T. Zażalenie na powyższe postanowienie zostało wniesione w dniu 14 lipca 2015 r., a do organu odwoławczego - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. –wpłynęło w dniu 23 lipca 2015 r. W dniu 28 września 2015 r. I. T. i K. T. skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. ponaglenie dotyczące rozpoznania w/w zażalenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., po rozpatrzeniu zażalenia, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. I. T. i K. T. w dniu 13 listopada 2015 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postępowania, dotyczącego rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 2015 r. Skarżący zarzucili, że organ nie rozpoznaje ich spraw i nie informuje o ewentualnym przedłużeniu ich rozpatrzenia. Zdaniem skarżących, bezczynność i przewlekłość organu jest rażąca. Wnieśli o przyznanie na ich rzecz odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego podając, że postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy zostało zakończone wydaniem postanowienia w dniu [...] listopada 2015 r. I. T. i K. T. pismem z dnia 10 marca 2015 r. złożyli zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2015 r. (nr [...]) o odmowie sprostowania decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. (nr [...]) wydanej w przedmiocie przyznania pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego. W dniu 17 marca 2015 r. zażalenie zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. i zostało zarejestrowane pod sygn. akt [...]. Pismem z dnia 19 marca 2015 r. SKO wezwało organ I instancji do nadesłania zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. postanowienia. Odpowiedź organu I instancji wpłynęła do Kolegium w dniu 10 kwietnia 2015 r. Następnie pismem z dnia 28 września 2015 r. I. T. i K. T. wystąpili z ponagleniem w rozpatrzeniu ich zażalenia. W dniu 13 listopada 2015 r. I. T. i K. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w rozpatrywaniu ich zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2015 r. (nr [...]) o odmowie sprostowania decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. (nr [...]). Skarżący podkreślili, że organ nie informował ich o przyczynach opóźnieniach ani nie wyznaczył terminu rozpatrzenia odwołania. Wskazali, że bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania przez organ odwoławczy jest rażąca, tym bardziej, że sprawa dotyczy środków niezbędnych do życia. Wnieśli przy tym o przyznanie odszkodowania za takie działanie organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wskazując, że postępowanie odwoławcze zostało zakończone przed przekazaniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. W dniu [...] listopada 2015 r. Kolegium wydało postanowienie (nr [...]), którą orzekło o uchyleniu przedmiotowego postanowienia organu pierwszej instancji w całości i umorzeniu postępowania w całości. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Kolegium rozpoznało zażalenie skarżących na postanowienie Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 2015 r. (nr [...]) o odmowie sprostowania decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., orzekając o uchyleniu tego postanowienia w całości i umorzeniu postępowania. Skarga natomiast została wniesiona przez skarżących w dniu 13 listopada 2015 r., a więc już po wydaniu postanowienia przez organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że w zakresie w jakim skarżona jest bezczynność Kolegium, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Za uzasadnioną Sąd I instancji uznał natomiast skargę w zakresie dotyczącym przewlekłości prowadzonego przez Kolegium postępowania. Wskazał, że zażalenie wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 23 lipca 2015 r. Organ ten zwracał się do organu pierwszej instancji o informacje dotyczące sposobu wniesienia zażalenia i nadesłanie dowodu doręczenia zaskarżonego postanowienia. Żądane dane wpłynęły w dniu 13 sierpnia 2015 r. Później żadne kwestie nie były przez organ odwoławczy wyjaśniane. Dopiero w dniu 29 września 2015 r. wydano zarządzenie o przedstawieniu akt Prezesowi Kolegium. Rozpatrzenie zażalenia nastąpiło w dniu [...] listopada 2015 r. W ocenie Sądu I instancji, w tej sytuacji organ odwoławczy prowadził postępowanie przewlekle, a od momentu wpływu zażalenia do wydania postanowienia upłynął okres dłuższy, aniżeli określony w art. 35 § 3 K.p.a. Sytuacji takiej nie można jednak uznać za rażące naruszenie prawa. Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W niniejszej sprawie okres oczekiwania na rozpatrzenie odwołania nie był na tyle długi, aby uznać rażące naruszenie art. 35 § 3 K.p.a., a organ podejmował w tym czasie kroki dotyczące skompletowania akt sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził przewlekłość postępowania (pkt 1 sentecji wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd I instancji nie uznał za zasadne i celowe przyznanie na rzecz skarżących jakiejkolwiek sumy pieniężnej gdyż skarga dotycząca bezczynności jest nieuzasadniona a przewlekłego prowadzenia postępowania nie cechuje rażące naruszenie prawa. Mając na uwadze powyższe WSA w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę w części dotyczącej przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej (pkt 3 sentencji wyroku). Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli K. T. i I. T. zaskarżając wyrok w części, tj.: pkt 2 co do całego jego zakresu oraz pkt 3 w zakresie oddalającym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej. W obu skargach kasacyjnych podniesiono zarzuty naruszenia: 1. art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, że w okolicznościach niniejszej sprawy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przy czym od czasu wniesienia zażalenia do dnia wydania postanowienia, oprócz weryfikacji terminu wniesienia zażalenia, organ nie wykonał żadnych czynności, nie informując skarżących mimo takiego obowiązku o przyczynach opóźnienia i przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy, a wydanie postanowienia nastąpiło dopiero po wezwaniu organu do zaprzestania naruszeń prawa; 2. art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nie przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, mimo że od czasu wniesienia odwołania do dnia wydania postanowienia, oprócz weryfikacji terminu wniesienia zażalenia, organ nie wykonał żadnych czynności, nie informując skarżących mimo takiego obowiązku o przyczynach opóźnienia i przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy, a wydanie postanowienia nastąpiło dopiero po wezwaniu organu do zaprzestania naruszeń prawa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie na ich rzecz od SKO sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, a także - w zależności od końcowego wyniku spraw - o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego bądź przyznanie pełnomocnikowi skarżących kosztów udzielenia pomocy prawnej z urzędu. Uzasadnienia wniesionych skarg kasacyjnych zawierały tożsamą argumentację. Zdaniem strony skarżącej, biorąc pod uwagę nieskomplikowany charakter sprawy, okres niepodejmowania jakichkolwiek czynności procesowych przez organ odwoławczy oraz fakt, że zażalenie zostało rozpoznane dopiero na skutek wezwania do zaprzestania naruszenia prawa, należy uznać, iż organ odwoławczy prowadząc przewlekle postępowanie odwoławcze dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art 149 § 1a P.p.s.a. W ocenie strony skarżącej, okoliczności sprawy uzasadniały także przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 500 zł. W sprawie występuje potrzeba zdyscyplinowania organu odwoławczego, któremu rozpatrzenie sprawy nie tylko zajęło znacznie więcej czasu niż przewiduje to ustawa, lecz także nie informował on o przyczynach niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz nie informował o nowym terminie załatwienia sprawy. Dopiero wezwanie organu do zaprzestania naruszeń prawa, zmobilizowało organ do działania. Suma pieniężna przyznawana na podstawie tego przepisu na rzecz skarżących ma charakter dyscyplinujący, prewencyjny i kompensacyjny. W niniejszej sprawie przyznanie jej uznać należy za celowe, gdyż z jednej strony stanowiłaby ona jasny przekaz dla organu odwoławczego, że jego działanie jak w sprawie niniejszej jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów, z drugiej rekompensowałaby skarżącym czas i negatywne emocje związane z oczekiwaniem na wydanie decyzji w sprawie (a kwestia otrzymania pomocy społecznej jest dla skarżących sprawą życiową), czas poświęcony na ponaglanie organu oraz dopytywanie się o stan sprawy, a wreszcie stanowiłaby ona dla skarżących symboliczny, lecz realny dowód zasadności ich oczekiwań, co do konieczności rozpoznawania spraw administracyjnych w terminach w ustawie przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W niniejszej sprawie obie skargi kasacyjne zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a istota podniesionego w nich zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który w zakresie oceny stwierdzonej przewlekłości prowadzenia postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. uznał, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a nadto, że brak jest podstaw do przyznania skarżącym sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Zasadność przedmiotowych zarzutów należy poprzedzić wyjaśnieniem, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Zauważyć także należy, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., OSK 468/13). Zasadnym jest nadto wskazanie, że zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16). Jest przy tym oczywiste, że odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 4171 § 3 k.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jako odszkodowania. Suma pieniężna jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na przewlekłość, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość: zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo ocenił, że przewlekłość prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia skarżących od postanowienia organu pierwszej instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Fakt przekroczenia przez organ odwoławczy terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. dotyczącego rozpatrzenie zażalenia (trzy miesiące) oraz niezawiadomienia skarżących o przyczynach zwłoki i niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.) w realiach niniejszej sprawy uprawniał do stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz nie do uznania, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy nie wynika "zła wola organu" w dążeniu do rozpatrzenia odwołania skarżących, które zostało ostateczne rozpatrzone jeszcze przed wniesieniem skargi do Sądu pierwszej instancji. Dokonana w tym zakresie ocena postępowania organu przez Sąd pierwszej instancji odpowiada kryteriom określonym w art. 149 P.p.s.a. Skoro działaniu organu nie można przypisać rażącego naruszenia prawa i nie zachodziła potrzeba dyscyplinowania organu, który rozpatrzył odwołanie, zasadnie Sąd I instancji uznał, że nie zachodzi potrzeba karania organu grzywną i że nie zaistniały przesłanki do przyznania skarżącym sumy pieniężnej. To uzasadnienie Sądu nie zostało w skardze kasacyjnej skutecznie podważone, zaś argumentacja przedstawiona w tej skardze, a odnosząca się do zrekompensowania skarżącym czasu poświęconego na ponaglanie organu oraz dopytywanie się o stan sprawy i negatywnych emocji związanych z oczekiwaniem na wydanie decyzji w sprawie, była odmienna od zawartej we wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Na tym etapie postępowania nie mogła zostać uwzględniona, tym bardziej że była ogólnikowa i nie zawierała uprawdopodobnienia podnoszonych okoliczności, przez co nie poddawała się sądowej weryfikacji. Zatem w rozpoznawanej sprawie brak było uzasadnionych podstaw do postawienia skutecznego zarzutu naruszenia przez Sąd meriti art. 149 § 1 a i art. 149 § 2 P.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skarg kasacyjnych na podstawie art. 184 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżących o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.