II SAB/Łd 109/21

Dnia 23 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie uznania za stronę postępowania postanawia: odrzucić skargę. dc E. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie uznania jej za stronę postępowania administracyjnego o znaku: [...], dotyczącego prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną w W. przy ulicy A 10, żądając wymierzenia organowi administracji grzywny, o której mowa w art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej: "p.p.s.a.". W treści skargi skarżąca podniosła, że w świetle obowiązującego prawa powinna być stroną postępowania [...] i otrzymać w 2007 r. stosowne zawiadomienie w tej sprawie, na które czeka do dnia dzisiejszego. Wznowienie postępowania [...] powinno nastąpić najpóźniej na podstawie uchwały I OPS 3/17 zaraz po ukazaniu się tej uchwały skoro organ znał adresy wszystkich stron postępowania [...], winien to uczynić bez wniosku stron. Wystarczyło w tym przypadku wysłać zaległe zawiadomienie jakie wszystkie strony postępowania powinny otrzymać w 2007 r. i w przypadku braku rezygnacji skarżącej z chęci przystąpienia do postępowania [...] wydać decyzję o przyznaniu jej rekompensaty. Ponadto skarżąca zarzuciła Wojewodzie, że brak zawiadomienia skarżących w latach 2007 - 2008, iż są stroną postępowania [...] z tytułu pozostawienia przez K. R. 1/7 części nieruchomości w W. przy ul. A 10, pozbawił ją możliwości ubiegania się o część rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. R. 6/14 ww. nieruchomości. To organ miał dokumenty pozwalające na uzyskanie rekompensaty i to organ powinien zawiadomić skarżącą o tym fakcie, gdyż skarżąca mimo że nie była spadkobiercą A. R. była spadkobiercą K. R.. W ocenie skarżącej, w świetle prawa Wojewoda [...] dla jej dobra bez problemu może uznać ją za stronę postępowania [...], gdyż jest pośrednio związany każdą uchwałą siedmiu sędziów, w tym przypadku uchwałą I OPS 3/17. W przeciwnym wypadku należy uznać, że urzędnicy działają na niekorzyść stron. Skarżąca odwołała się również do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lutego 2019 r., I SA/Wa 2054/18 i stwierdziła, że istnieje konieczność prowadzenia jednego postępowania w stosunku do wszystkich uprawnionych, gdyż chodzi o tę samą nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skutek powyższy występuje niezależnie od tego, w jakich udziałach dla poszczególnych uprawnionych będzie mogła być przyznana rekompensata za tę samą nieruchomość. Współwłaściciele i współspadkobiercy objęci są bowiem art. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a więc wszyscy są uprawnionymi, w rozumieniu tego przepisu. Stan taki trwa od wszczęcia postępowania, przez cały okres trwania postępowania [...], do czasu wydania decyzji ostatniej, osobie która w tym postępowaniu ma interes prawny. Skarżąca dodała, że wyjaśnienia dotyczącego bycia stroną postępowania [...] domaga się od 9 sierpnia 2018 r. Natomiast przyjętą przez Wojewodę koncepcję z lat 2011 -2016, że skarżąca nigdy nie był stroną postępowania [...] i niezaznajamianie jej z teczką tego postępowania skarżąca uważa za nieprawidłową. Gdyby Wojewoda zapoznał ją z teczką postępowania, o którym mowa bez wątpienia zostałaby uznana za stronę tego postępowania już w latach 2011 -2016, co niezmiernie ułatwiło by wypłatę należnej jej rekompensaty. Zdaniem skarżącej Wojewoda [...] w jej przypadku naruszył art. 7 k.p.a. oraz art. 2, art. 32, art. 64 i art. 45 Konstytucji RP wysyłając zawiadomienie tylko do wybranych osób, że są stronami postępowań w [...] Urzędzie Wojewódzkim. Skarżąca wniosła, aby Sąd przyznał od Wojewody na jej rzecz sumę pieniężną w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyznaczenie sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości uzasadnione jest rażącym terminem przewlekłości jakiej dopuszczono się w [...] Urzędzie Wojewódzkim. Wyznaczenie sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości podyktowane jest również uporczywością odmowy rozpatrzenia sprawy o uznanie skarżącej za stronę postępowania [...], mimo kilkunastokrotnego monitowania Wojewody w tej sprawie. Według skarżącej granice rozpoznania sprawy wyznaczone są bowiem przez granice sprawy administracyjnej, która powinna być rozumiana w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Zakresem rozpoznania objęte są więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte. We wszystkich jej postępowaniach administracyjnych skarżąca zaznaczała, że powodem ich wnoszenia jest brak uznania jej prawa materialnego do rekompensaty. Zgodnie bowiem z uchwałą I OPS 3/17 jako spadkobierca współwłaścicieli skarżąca jest stroną postępowania [...], w którym powinny być rozpatrzone jej uprawnienia. Skarżąca stwierdziła, że w niniejszej skardze brak rozpatrzenia przez Wojewodę [...] spraw związanych z jej rekompensatą w granicach materialnoprawnych sprawy jest zarzutem w każdym postępowaniu jakie prowadził Wojewoda w jej sprawie od 2018 r. Zarzut ten powinien być rozpatrzony w każdym jej postępowaniu sadowym w tym wszczętym na podstawie niniejszej skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i jednocześnie wyjaśnił, że decyzją z [...] 2011 r. Wojewoda [...] potwierdził prawo do rekompensaty A. R. spadkobiercy A. R. za nieruchomość pozostawioną w W. przy ulicy A 10. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim Wydział I Cywilny z 21 lipca 1983 r., sygn. akt I Ns 361/83 o stwierdzeniu nabycia spadku po A. R. s. H., zmarłym 29 września 1982 r. w T., ostatnio stale zamieszkałym w T., spadek nabyli żona J. R. oraz syn A. R. po ½ części. Natomiast na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe w Warszawie II Wydział Cywilny z 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt II Ns 141/08 o stwierdzeniu nabycia spadku po J. R., zmarłej 15 lipca 2001 r., spadek nabył syn A.j R. w całości. Z powyższego wynika, że stroną postępowania nr [...] nie była E. W. a jedynie A. R., co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 2372/12 z 1 kwietnia 2014 r. stwierdzając, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...]2011 r., nr [...], organ nie orzekał o prawie do rekompensaty przysługującym skarżącym, T. S. i E. W., ponieważ postępowanie to nie obejmowało przypadającej na nie części rekompensaty. Tym samym nie miały i nie mają one interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...]2011 r. Zdaniem Wojewody stwierdzenie skarżącej, że wznowienie postępowania [...] powinno nastąpić najpóźniej na podstawie uchwały I OPS 3/17 zaraz po ukazaniu się tej uchwały nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach, gdyż nie można żądać wznowienia postępowania na podstawie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów. Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego braku zawiadomienia skarżących w latach 2007 - 2008, że są stroną postępowania [...] z tytułu pozostawienia przez K. R. 1/7 części nieruchomości w W. Wojewoda [...] wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie nie posiadał wiedzy odnośnie innych stron postępowania poza A. R.. Wiedzy takiej (potwierdzonej dokumentami) nie posiadała również skarżąca ponieważ postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po J. O., spadkobierczyni K. R., zakończyło się w 2011 r. Z postanowienia Sądu Rejonowego w Bydgoszczy Wydział II Cywilny z 19 września 2011 sygn. akt II Ns. 1652/11 o stwierdzeniu nabycia spadku po J. O. zmarłej 9 sierpnia 1984 r. w T., ostatnio stale zamieszkałej w B., wynika, że spadek po ww. nabyli mąż F. O. oraz córki T. B. S. i E. A. W. – każde w 1/3 części. Z postanowienia Sądu Rejonowego w Lublińcu I Wydział Cywilny sygn. akt I Ns 189/11 z dnia 10 czerwca 2011 r. wynika, że spadek po F. O. zmarłym 31 sierpnia 1991 r. w L. ostatnio stale zamieszkałym w L. nabyły córki E. W. i T. S. po ½ części każda z nich. Ponadto organ wyjaśnił, że pismem z 9 sierpnia 2018 r., skarżąca złożyła wnioski o: 1. uchylenie decyzji ostatecznej [...] z [...]2011 r. odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...]2011 r., znak [...]; 2. uchylenie decyzji ostatecznej [...] z [...]2015 r. umarzającej postępowanie dotyczące potwierdzenia E. W. oraz T. S. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. R. nieruchomości w W. przy ul. A 10, zmianę decyzji ostatecznej [...] z [...]2011 r. odmawiającej potwierdzenia E. W. oraz T. S. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. R. nieruchomości w W. przy ul. A 10. Powyższe wnioski zostały rozstrzygnięte przez Wojewodę [...], a w związku z zakwestionowaniem rozstrzygnięć przekazane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który również zakończył postępowania w tym zakresie. Wszystkie wnioski składane przez skarżącą w roku 2018, 2019 i 2020, do rozstrzygnięcia których właściwy był Wojewoda [...] zostały rozpatrzone, a te które były kwestionowane zostały przekazane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Pozostałe wnioski zostały przekazane zgodnie z właściwością do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Organ wyjaśnił także, że do Wojewody [...] 27 marca 2021 r. wpłynął kolejny wniosek E. W., ze względu na niejednoznaczne określenie żądania wezwano wnoszącą o jego doprecyzowanie. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z 4 maja 2021 r. E. W. stwierdziła "(...) "wnoszę o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej [...] z dnia z [...]2011 r." (...) Mnie się wydaje, iż jest to przepis art. 155 k.p.a. (...)". Przedmiotowy wniosek został zarejestrowany pod nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2021, poz. 735) - dalej: "k.p.a." - jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jak wynika zatem z powyższych przepisów zaskarżenie bezczynności w postępowaniu organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności. W niniejszej sprawie skarżąca domaga się uznania jej za stronę postępowania administracyjnego o znaku: [...], dotyczącego prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną w W. przy ulicy A 10, jednak jak wynika z informacji udzielonej przez organ administracji postępowanie to zostało zakończone prawomocną decyzją Wojewody [...] z [...]2011 r., nr [...]. Zatem bez wyeliminowania tego rozstrzygnięcia w trybie nadzwyczajnym nie ma możliwości prawnej, aby skarżąca brała udział w zakończonym postępowaniu jako strona. Skarżąca może jedynie żądać wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli m.in. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skutkiem wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest natomiast przeprowadzenie przez właściwy organ postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, tym razem z udziałem pominiętej wcześniej strony. Trzeba jednak pamiętać, że stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony, zatem działanie organu z urzędu jest w tym zakresie niedopuszczalne. W związku z powyższym uznać należy, że organ administracji nie ma podstaw do orzekania z urzędu lub podejmowania innego działania w przedmiocie uznania danego podmiotu za stronę w już zakończonym postępowaniu administracyjnym. Tym samym Wojewoda [...] nie był zatem zobowiązany do wydania z urzędu jakiegokolwiek aktu rozstrzygającego o uznaniu skarżącej za stronę postępowania administracyjnego o znaku: [...], a skoro tak, to nie może być mowy o bezczynności w tym zakresie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Reasumując skarga na bezczynność nie jest zatem właściwym środkiem prawnym zmierzającym do ustalenia, czy jakiemuś podmiotowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Postanowienie w tym przedmiocie może być wydane na posiedzeniu niejawnym (§ 3). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. należało orzec jak w postanowieniu. B.A.