II SAB/Łd 110/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi K. N. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. zobowiązuje Prezydenta Miasta Łodzi do załatwienia punktu 1 wniosku K. N. z 18 maja 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym orzeczeniem; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz skarżącego K. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. W dniu 2 sierpnia 2022 r. K.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z 18 maja 2022 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej w skrócie "Konstytucja RP"), w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez nieudostępnienie informacji publicznej bez ustawowej przesłanki; art. 61 ust. 2 Konstytucji RP; art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa do wolności wyrażania opinii, poprzez ograniczenie prawa do otrzymywania informacji; art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w terminie. Wobec powyższych zarzutów autor skargi wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 18 maja 2022 r., zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, wymierzenie organowi kary grzywny za dopuszczenie się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że 18 maja 2022 r. zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie na adres mailowy informacji publicznej w zakresie: wyników analizy stałych i okresowych przyczyn braku zachowania czystości w mieście i możliwości jego poprawy oraz wypracowanych metod rozwiązania tych problemów, opracowanych przez J.S., pełnomocnika Prezydent Miasta Łodzi ds. poprawy czystości miasta Łódź podczas jego pracy w urzędzie - w postaci raportu końcowego i innych dokumentów, które powstały; oraz ogólnych kosztów wynagrodzenia dla w/w pełnomocnika za cały okres jego pracy w UMŁ W piśmie z 31 maja 2022 r. organ przedłużył termin na odpowiedź do 7 lipca 2022 r. ze względu na konieczność przeprowadzenia analiz w zakresie możliwości udostępnienia odpowiedzi na wniosek. Następnie pismem z 7 lipca 2022 r. poinformował, że pełnomocnik Prezydenta Miasta Łodzi ds. poprawy czystości miasta przygotował raporty wewnętrzne dotyczące przygotowania oraz wdrożenia zmian w zakresie utrzymania porządku i czystości dla miasta Łodzi oraz raporty porównawcze kosztów na utrzymanie porządku i czystości w Warszawie, Krakowie, Poznaniu oraz Łodzi, a opracowania i rekomendacje pełnomocnika zostaną wykorzystane przez Wydział Gospodarki Komunalnej i inne jednostki podległe Urzędowi Miasta Łodzi do wprowadzenia zmian w obszarze utrzymania porządku i czystości w mieście. Organ wskazał również wysokość wynagrodzenia wypłaconego pełnomocnikowi. Tym samym - zdaniem skarżącego - organ nie udostępnił informacji, o którą wnioskował - raportu końcowego oraz dokumentów, które powstały w wyniku pracy pełnomocnika. Zważywszy na to, 7 lipca 2022 r. wnioskodawca wezwał organ drogą mailową do poprawnego wykonania wniosku, informując o powyższym i zawiadamiając, że wnioskował o udostępnienie tychże raportów, a nie jedynie ich tematyki. W dniu 22 lipca 2022 r. skarżący otrzymał pismo organu, zawiadamiające o przedłużeniu terminu rozpatrzenia nowego wniosku do 5 września 2022 r. ze względu na rozległy zakres w/w dokumentu. Zdaniem skarżącego jego wezwanie z 7 lipca 2022 r. nie było złożeniem nowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a wezwaniem do poprawnego wykonania wniosku z 18 maja 2022 r. Do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił wnioskowanej informacji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem organu z treści wniosku z 18 maja 2022 r. wprost wynika, że skarżący domagał się przedstawienia wyników analizy wynikających z dokumentów w postaci raportu końcowego lub innych dokumentów (informacja przetworzona) a nie informacji w postaci dokumentów. Dopiero w mailu z 7 lipca 2022 r., skarżący wskazał, że jego intencją jest uzyskanie informacji w postaci dokumentów. Organ pokreślił, że nie ma możliwości wezwania wnioskodawcy do udzielenia wyjaśnień w zakresie wniosku o udzielenie informacji publicznej, nie ma również możliwości dokonywania interpretacji wniosku. Skoro więc z pierwszego zdania wniosku skarżącego wynika wprost, że dotyczy on przedstawienia wniosków a nie dokumentów, to na tak sformułowany wniosek organ udzielił odpowiedzi. Z tego też względu wyjaśnienia złożone przez skarżącego w mailu z 7 lipca 2022 r. organ uznał za nowy wniosek. Wobec tego organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż nie upłynęły jeszcze ustawowe terminy do udzielenia odpowiedzi na nowy wniosek skarżącego. W dniu 12 października 2022 r. do akt sądowych wpłynęło pismo pełnomocnika organu, z którego wynika, że 5 września 2022 r. udzielono skarżącemu wnioskowaną informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z zm.) – w skrócie: "p.p.s.a.". Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 oraz stosownie do art. 11 przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; udostępniania w "portalu danych" (pkt 4). Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. Nie ulega wątpliwości, że sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Prezydenta Miasta Łodzi jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy do udostępnienia informacji publicznej. Zgodzić się również należy ze skarżącym, że żądana w jego wniosku z dnia 18 maja 2022 r., informacja nosi cechy informacji publicznej. Udostępnieniu podlega bowiem informacja publiczna, dotycząca wyników analizy stałych i okresowych przyczyn braku zachowania czystości w mieście i możliwości jego poprawy oraz wypracowanych metod rozwiązania tych problemów, opracowanych przez, pełnomocnika Prezydent Miasta Łodzi ds. poprawy czystości miasta Łódź podczas jego pracy w urzędzie - w postaci raportu końcowego i innych dokumentów, które powstały oraz ogólnych kosztów wynagrodzenia dla w/w pełnomocnika za cały okres jego pracy w UMŁ. Analiza treści pisma Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 7 lipca 2022 r. jednoznacznie wskazuje, że udzielił on odpowiedź na wniosek po terminie i częściowo. Istotne w sprawie jest, że pismo z dnia 5 września 2022 r. które do akt sądowych wpłynęło w dniu 12 października 2022 r. po za faktem, że nie było ono podpisane elektronicznie to co ważniejsze zdaniem składu orzekającego także nie odpowiada na wniosek skarżącego. Wnioskodawca wyraźnie wskazuje, że żąda dokumentów które wytworzył pełnomocnik w czasie swojej pracy natomiast z treści pisma z 5 września 2022r. wynika, że udostępniono mu dane opracowane na podstawie dokumentów wytworzonych przez pełnomocnika. Dodatkowo należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym podmiot, do którego zaadresowano wniosek o informację publiczną nie posiada wnioskowanych danych, wówczas winien skierować do wnioskodawcy pismo, w którym o powyższym poinformuje. W ten sposób zwalnia się z zarzutu bezczynności. Przy czym - po pierwsze - winno to nastąpić w terminie, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p. Po drugie zaś, nie jest wystarczające, iż adresat wniosku wskaże tylko, że informacji takiej nie posiada. Powinien to jeszcze uprawdopodobnić poprzez wyjaśnienie powodów, dla których w posiadaniu określonej informacji się nie znajduje, a przedstawione powody muszą być wiarygodne. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno więc zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 15 marca 2022 r., II SAB/Rz 3/22– dostępne w CBOSA). Reasumując, w niniejszej sprawie organ administracji popadł w bezczynność, bowiem do dnia wniesienia skargi nie udostępnił wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ani nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z 18 maja 2022 r. w zakresie punktu 1 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku (o czym orzeczono w pkt 2 wyroku). Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ nie zignorował bowiem wniosku i przygotował odpowiedź. Odpowiedź ta była jednak nie precyzyjna co mogło wynikać z nie precyzyjnego sformułowania wniosku. Działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Dlatego nie sposób uznać, że mamy tutaj do czynienia z bezczynnością o charakterze rażąco naruszającym prawo. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 1 wyroku. Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku) w zakresie wymierzenia grzywny organowi ze względu na powyższe ustalenia, z których wnika, że bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W punkcie 4 wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. k.ż.