II SAB/Łd 114/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. D. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie wniosku o wstrzymanie prowadzenia prac budowlanych 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej M. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS M. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie wszczętej wnioskiem o wstrzymanie prowadzenia prac budowlanych dotyczących inwestycji polegającej na budowie prywatnego akademika w Ł. przy ul. A 7b. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 26 marca 2014r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego o wstrzymanie prowadzenia prac budowlanych dotyczących inwestycji realizowanej przy ul. B 204a (pierwotnie wskazany adres inwestycji). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił w całości powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Z kolei postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ponownie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił postanowienie organu stopnia powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, podkreślając że organ I instancji nie wyeliminował żadnej z nieprawidłowości, których wystąpienie było przyczyną uchylenia poprzedzającego postanowienia organu powiatowego. W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że pomimo upływu kolejnych dwóch miesięcy organ powiatowy nadal nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie i nie doręczył rozstrzygnięcia. Wyjaśniła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. powiadomił ją jedynie w piśmie (znak: [...]), że postępowanie zostało umorzone, a w rozmowie telefonicznej odmówił udzielenia jej informacji o dacie i numerze tego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej takiej reakcji organu nie sposób uznać za załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", bowiem nie doręczenie stronie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty oznacza niezałatwienie sprawy. M. D. dodała, że w toku postępowania administracyjnego organ powiatowy kilkukrotnie naruszył przepis art. 35 § 3 K.p.a. i nie informował jej o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy na kolejnych etapach postępowania, naruszając art. 36 § 1 K.p.a. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o zobowiązanie organu stopnia powiatowego do rozpatrzenia wniosku z dnia 26 marca 2014r.; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1000 zł oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że dniu 28 marca 2014r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynął wniosek M. D. o wstrzymanie prowadzenia prac budowlanych dotyczących inwestycji polegającej na budowie prywatnego akademika w Ł. przy ul. B 204a. We wniosku M. D. wskazała, iż planowana inwestycja zagraża zdrowiu i życiu mieszkańców osiedla, bowiem rozpoczęcie prac na terenie inwestycji spowodowało całkowite odcięcie mieszkańców posiadających lokale w kilkunastopiętrowym wieżowcu od strony zachodniej tj. od ul. B od drogi pożarowej. Organ nadzoru budowlanego podniósł, że nie odnalazł żadnych dokumentów dotyczących realizacji inwestycji na nieruchomości przy ul. B 204a w Ł.. Natomiast organ administracji architektoniczo-budowlanej pismem z dnia 21 maja 2014r. udzielił informacji, że prawidłowym adresem inwestycji polegającej na budowie prywatnego akademika, jest Ł., ul. B 7B, przekazując jednocześnie kopię ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego długotrwałego na potrzeby szkół wyższych, wraz z usługami towarzyszącymi, przebudową zjazdu z wewnętrznej drogi osiedlowej, wewnętrznym układem drogowym i instalacjami zewnętrznymi, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 7B w Ł.. W wyniku ponownej kwerendy organ nadzoru budowlanego odszukał zawiadomienie złożone przez inwestora o zamierzonym rozpoczęciu budowy przedmiotowego budynku. Podczas kontroli budowy przeprowadzonej w dniu 30 maja 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że na terenie nieruchomości przy ul. A 7B w Ł. prowadzone są prace związane z organizacją placu budowy, nie stwierdzając ich wykonywania w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. O braku przesłanek uzasadniających wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości przy ul. A 7B w Ł., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poinformował M. D. pismem z dnia 11 czerwca 2014r. Dalej organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wyjaśnił, że w dniu 7 lipca 2014r. otrzymał skargę M. D. na niewłaściwe załatwienie wniosku z dnia 26 marca 2014r. Skarżąca podniosła, że organ nadzoru budowlanego nie wziął pod uwagę faktu, że inwestycja przy ul. A 7B uniemożliwia dojazd pojazdów straży pożarnej do budynku przy ul. A 15, na dowód czego załączyła kopie notatek służbowych funkcjonariuszy straży pożarnej z czynności rozpoznawczych w rejonie budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. B 204/210 oraz przy ul. A 15. Następnie organ wskazał, że w treści w/w notatek wyraźnie zwrócono uwagę na fakt parkowania samochodów osobowych na drogach pożarowych, nie stwierdzając, by utrudnienia w dojeździe pojazdów pożarniczych do w/w budynków wynikały z prowadzenia budowy. W piśmie z dnia 28 lipca 2014r. organ podtrzymał swoje stanowisko z dnia 11 czerwca 2014r., uznając skargę za niezasadną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał dalej, że postanowieniem nr [...] z dnia [...]., wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego budynku zamieszkania zbiorowego. Podkreślił, że w sprawie zaszła zarówno podmiotowa (żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną), jak i przedmiotowa (z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie mogło być wszczęte, tj. stwierdzono brak naruszenia przepisów prawa materialnej dających podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego) przesłanka odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego, przeprowadzając czynności kontrolne, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku M. D. i winien rozpatrzyć wniosek w sposób merytoryczny lub umorzyć postępowanie administracyjne. Poza tym w rozstrzygnięciu wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pozbawił przymiotu strony M. D., współwłaścicielkę lokalu mieszkalnego nr [...], która posiada przymiot strony postępowania zgodnie z art. 28 K.p.a. Organ stopnia wojewódzkiego podkreślił również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. winien ustalić, czy postępowanie wznowieniowe w stosunku do decyzji z [...] nr [...] zostało już zakończone. Pismem z dnia 18 listopada 2014r. organ administracji architektoniczno – budowlanej poinformował, że postępowanie wznowieniowe w sprawie decyzji [...] nie zostało zakończone. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, że z załączonych dokumentów wynikało, iż wykonanie w/w decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostało wstrzymane. Postanowieniem [...] z dnia [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ponownie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego budynku zamieszkania zbiorowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażalenia M. D., postanowieniem nr [...] z dnia [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując w uzasadnieniu, że organ I instancji nie wyeliminował żadnej z nieprawidłowości, której wystąpienie było przyczyną uchylenia poprzedzającego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...], a tym samym wszystkie uwagi zawarte w uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] zachowują aktualność. Po dokonaniu ponownej analizy materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego ustalił strony prowadzonego postępowania administracyjnego, tożsame ze stronami postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...], tj. A Sp. z o.o., B Sp.J. i Spółdzielnia Mieszkaniowa C. Decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego budynku zamieszkania zbiorowego. Pismem z dnia 9 kwietnia 2015r. organ nadzoru budowlanego poinformował M. D., że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zakończone ostateczną decyzją umarzającą postępowanie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływana jako "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", choć niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ administracji prowadzi postępowanie przewlekle, gdy nie dochowuje należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, jak również gdy przeprowadza czynności pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Badanie, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywane musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przyczyną stwierdzenia przewlekłości może być bowiem jedynie zwłoka nieuzasadniona, która nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Inaczej mówiąc przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2011, str. 69 – 70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, str. 238). Prowadzenie postępowania w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy naraża organ na zarzut przewlekłości. Skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie (a tą będzie data orzekania przez sąd), można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością w jego prowadzeniu, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, str. 238; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012r. w sprawie II OSK 1031/12; wyrok NSA z dnia 7 marca 2013r. w sprawie II OSK 34/13; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013r. w sprawie II OSK 549/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podkreślić trzeba, że przepis art. 35 § 1 K.p.a. realizując zasadę szybkości postępowania stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku zamieszkania zbiorowego długotrwałego na potrzeby szkół wyższych wraz z usługami towarzyszącymi, przebudową zjazdu, wewnętrznym układem drogowym i instalacjami zewnętrznymi na nieruchomości przy ul. A 7B w Ł. zostało zainicjowane wnioskiem M.D. z dnia 26 marca 2014r. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza, że postępowanie było prowadzone w sposób w sposób przewlekły. Organ, mimo iż otrzymał wniosek o wszczęcie postępowania w dniu 28 marca 2014r. dopiero z dniem 11 czerwca 2014r. poinformował skarżącą pismem, że obecnie nie występują przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniosku i wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Zaś dopiero w dniu [...], a zatem po upływie ponad 4 miesięcy podjął rozstrzygnięcie w formie procesowej przewidzianej przez przepisy prawa, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dalszym toku postępowania nie zastosował się do wytycznych wyrażonych w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] uchylającym w całości postanowienie [...], bowiem organ I instancji w kolejnym postanowieniu z dnia [...] zupełnie zignorował zalecenia organu nadzoru budowlanego wyższego stopnia odnośnie stron postępowania i właściwej formy zakończenia prowadzonego postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w sposób jasny wskazał, że organ I instancji uprawiony był bądź do rozpatrzenia wniosku M. D. w sposób merytoryczny, bądź do umorzenia postępowania. Poza tym w ocenie organu nadzoru stopnia wojewódzkiego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w prowadzonym postępowaniu niezasadnie pozbawił wnioskodawczynię przymiotu strony. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., ponownie rozpatrując sprawę, po raz kolejny odmówił wszczęcia postępowania powołując się na wystąpienie przeszkód podmiotowych i przedmiotowych. W ocenie organu stopnia powiatowego żądanie zostało wniesione przez osobę niemającą przymiotu strony, a w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia sprawy w trybie administracyjnym. Nadmienić również trzeba, że wydanie kolejnego rozstrzygnięcie dopiero w dniu [...], a zatem po upływie dalszych dwóch miesięcy od otrzymania postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] stanowiło nieuzasadnioną przerwę w toku postępowania. Rozstrzygniecie tożsame z rozstrzygnięciem z dnia [...] skutkowało kolejnym zażaleniem M. D. i ponownym uchyleniem zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym stwierdzić trzeba, że podejmowanie działań procesowych nieadekwatnych do stanu faktycznego i prawnego sprawy skutkowało niezasadnym wydłużeniem czasu trwania postępowania. W rezultacie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zmuszony był po raz kolejny uchylić postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie wyeliminował żadnej z nieprawidłowości, które były przyczyną uchylenia poprzedniego postanowienia. Podkreślić również należy, że wydanie w dniu [...] decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie skutkowało doręczeniem tejże decyzji skarżącej. Skoro organ wszczął i prowadził postępowanie na wniosek M. D., to winien doręczyć jej decyzję kończącą owo postępowanie, zwłaszcza w sytuacji gdy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w wydanych wcześniej postanowieniach potwierdzał, że M. D. ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie doręczając skarżącej decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego na jej wniosek, w istocie pozbawił ją możliwości kwestionowania owego rozstrzygnięcia w toku instancji i kontroli sądowej. Podsumowując stwierdzić należy, że podejmowanie przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego czynności w sposób nieefektywny doprowadziło do nieuzasadnionej zwłoki w prowadzonym postępowaniu, które w rezultacie trwało od marca 2014r. do marca 2015r. Niewątpliwe w postępowaniu tym organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie wynikającym z art. 35 § 3 K.p.a. Postępowanie wszczęte wnioskiem M. D. prowadzone było niesprawnie przez podejmowanie działań zbędnych i nieskutecznych, co w rezultacie spowodowało przekroczenie przewidzianego przez prawo miesięcznego terminu do jej załatwienia, co należało ocenić jako prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Mając na uwadze czas trwania postępowania, podejmowanie w jego trakcie nieskutecznych działań wynikających z nieuwzględniania procesowego stanowiska organu wyższej instancji o zakresie podmiotowym sprawy, którym organ I instancji winien być związany (vide: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012r. w sprawie II GSK 9/11, Lex nr 1121155; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2013r., uwagi do art. 138 § 2 K.p.a.) i występowanie nieuzasadnionych przerw w jego prowadzeniu, należało stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zostało wydane w oparciu art. 205 § 1 P.p.s.a. a.tp.