II SAB/Łd 115/12

Dnia 9 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w B. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Rejonowego w B. do załatwienia wniosku skarżącego – S. M. z dnia 12 lipca 2012 roku w zakresie żądania udostępnienia "Ramowego wewnętrznego Regulaminu bezpieczeństwa i porządku" stanowiącego załącznik Nr 1 do zarządzenia Nr 1/12 Prokuratora Rejonowego w B. z dnia 23 lutego 2012 roku, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od organu – Prokuratora Rejonowego w B. na rzecz skarżącego – S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 5 lipca 2012 r. S. M. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w B. o udzielenie informacji w przedmiocie podstawy prawnej wydanego Zarządzenia Prokuratora Rejonowego w B. z dnia 23 lutego 2012 r. nr 1/12, opublikowanego w siedzibie prokuratury na tablicy ogłoszeń z podaniem podstawy prawnej działania Prokuratora Rejonowego w zakresie: – ustalonych na co drugi dzień w tygodniu przyjęć interesantów oraz godzin tych przyjęć; – zbierania danych osobowych osób wchodzących i wychodzących z prokuratury poprzez tworzenie ewidencji tych osób i wpisywanie ich danych osobowych do tej ewidencji. Zwrócił się ponadto o informację czy wskazane zarządzenie ma też zastosowanie do osób udających się do sekretariatu prokuratury celem złożenia pisma. Wyjaśnił też, że informacja ta posłuży mu do oceny, czy jego dane osobowe zamieszczane w prowadzonej ewidencji są zbierane, przechowywane i przetwarzane zgodnie z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych. Pismem z dnia 6 lipca 2012 r. (znak: [...]) Prokurator Rejonowy w B. w odpowiedzi na pismo S. M. z dnia 5 lipca 2012 r. wyjaśnił, że zarządzenie nr 1/12 w sprawie wprowadzenia w Prokuraturze Rejonowej w B. "Ramowego wewnętrznego regulaminu bezpieczeństwa i porządku" wydane zostało w oparciu o upoważnienie zawarte w Rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r.- Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 49 poz. 296). Ponadto wskazał, że zgodnie z ust. 2 regulaminu bezpieczeństwa i porządku unormowania regulaminu stosuje się odpowiednio do wszystkich osób zatrudnionych w Prokuraturze Rejonowej w B. oraz wszystkich innych osób wchodzących i przebywających na terenie jednostki. Następnie pismem z dnia 12 lipca 2012 r. S. M. złożył w Prokuraturze Rejonowej w B. "wniosek o udzielenie informacji w przedmiocie pisma z dnia 6 lipca 2012 r. - znak: [...]". Wnioskodawca wskazał, że wnosi o podanie konkretnych przepisów prawa, które uprawniają ochronę do gromadzenia danych osobowych osób wchodzących do sekretariatu Prokuratury Rejonowej w B. (tworzenie list z danymi). Podana przez Prokuratora informacja zawiera bowiem jedynie wskazanie aktu prawnego, a nie zawiera żądanego konkretnego przepisu prawa. Zapowiedział też wystąpienie ze skargą do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, celem wyeliminowania nieuzasadnionej procedury gromadzenia danych osobowych osób wchodzących do sekretariatu Prokuratury Rejonowej w B.. Do swego pisma S. M. załączył formularz wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 lipca 2012 r. wskazując, iż na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz licznego orzecznictwa sądowego wnosi o udostępnienie informacji w zakresie zarządzenia Prokuratora Rejonowego w B. nr 1/12 w sprawie wprowadzenia "Ramowego wewnętrznego regulaminu bezpieczeństwa i porządku" wraz z tym regulaminem. Jednocześnie wniósł o udostępnienie tej informacji poprzez udostępnienie dokumentów do przeglądania (i ewentualnie kopiowania) w urzędzie, w uzgodnionym terminie. W odpowiedzi na pismo z dnia 12 lipca 2012 r. Prokurator Rejonowy w B. przesłał w załączeniu kopię zarządzenia nr 1/12 Prokuratora Rejonowego w B. z dnia 23 lutego 2012 r. Pismem z dnia 2 sierpnia 2012 r. S. M. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność Prokuratora Rejonowego w B. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 lipca 2012r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia "zarządzenia Prokuratora Rejonowego w B. Nr 1/12 w sprawie wprowadzenia "Ramowego wewnętrznego Regulaminu bezpieczeństwa i porządku" wraz z tym regulaminem. W swej skardze wniósł zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Skarżący wyjaśnił, że do pisma Prokuratora z dnia 19 lipca 2012r. o znaku: [...], dołączona została kopia zarządzenia Prokuratora Rejonowego w B. z dnia 23 lutego 2012 r. o numerze 1/12 w sprawie wprowadzenia "Ramowego wewnętrznego regulaminu bezpieczeństwa i porządku", ale nie udzielono żądanego zakresu informacji, bowiem nie załączono do niego żądanego regulaminu, który stanowi załącznik do zarządzenia. Taka bezczynność organu zdaniem skarżącego narusza prawo, a Prokurator Rejonowy w B. pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce w udzieleniu informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy w B. wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że S. M. zawarł w piśmie z dnia 5 lipca 2012 r. jedynie ogólne żądanie udzielenia interesującej go informacji, nie powołując się przy tym na przepisy ustawy z dnia 6 września 2006 r. "o dostępie do informacji publicznej", jednakże Prokurator Rejonowy w B. uznał, iż w przedmiotowej sprawie ustawa znajduje zastosowanie. Dalej podniósł, że bezspornie prokuratura mieści się w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu ust. 1 ustawy, a zgodnie z art. 4 ust. 3 tej ustawy są one obowiązane do udostępnienia informacji publicznej jeśli są w posiadaniu takich informacji. Prokuratura realizując zadania publiczne, jakimi są ochrona praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw, zalicza się do organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie informacji publicznej. Prokurator Rejonowy w B. stwierdził, że w wykonaniu ustawowego obowiązku pismem 6 lipca 2012r. poinformował S. M., iż podstawą prawną wydanego przez niego Zarządzenia Nr 1/12 wprowadzającego w Prokuraturze Rejonowej w B. "Ramowy wewnętrzny regulaminu bezpieczeństwa i porządku" jest upoważnienie zawarte w Rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 49 poz. 296). Poinformował ponadto, iż zgodnie z ust. 2 w/w regulaminu stosuje się odpowiednio do wszystkich osób zatrudnionych w Prokuraturze Rejonowej w B. oraz wszystkich innych osób wchodzących i przebywających na terenie jednostki. W celu spełnienia żądań w zakresie wskazania konkretnego przepisu praw przesłano wnioskodawcy kopię przedmiotowego zarządzenia, co przyznaje on w swojej skardze, zarzucając jednocześnie bezczynność w zakresie udzielenia objętego żądaniem regulaminu. Podkreślił ponadto, że dysponent informacji jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy nie została ona wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej, niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Jak sam skarżący przyznaje żądana przez niego informacja jest "... publikowana w siedzibie prokuratury na tablicy ogłoszeń...". W związku z tym organ zaznaczył, że na tablicy ogłoszeń w Prokuraturze Rejonowej w B. widnieje wyciąg z punktu III załącznika do Zarządzenia Prokuratora Rejonowego w B. Nr 1/12 w sprawie wprowadzenia "Ramowego wewnętrznego regulaminu bezpieczeństwa i porządku", obejmujący unormowania dotyczące osób wezwanych do stawiennictwa, interesantów oraz innych osób uprawnionych do przebywania w siedzibie prokuratury. Zdaniem organu uznać więc należy, że organ, którego bezczynność zaskarżono, udzielił stronie informacji na temat faktów, których dotyczyły pytania, a tym samym wywiązał się z ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku. W przedmiotowej sprawie organ udzielił skarżącemu już w piśmie dnia 6 lipca 2012 r. informacji na temat podstawy prawnej interesującego go dokumentu oraz kręgu jego adresatów. Na rozprawie w dniu 9.10.2012 r. S. M. sprecyzował skargę wnosząc o zobowiązanie Prokuratora Rejonowego w B. do udostępnienia informacji publicznej w postaci załącznika Nr 1 do Zarządzenia Prokuratora Rejonowego w B. Nr 1/12 w sprawie wprowadzenia "Ramowego wewnętrznego regulaminu bezpieczeństwa i porządku", stanowiącego Ramowy wewnętrzny regulamin bezpieczeństwa i porządku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest zarzucana bezczynność Prokuratora Rejonowego w B. w zakresie prawa do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Rozpoznając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi, Sąd nie stwierdził przeszkody w merytorycznej jej ocenie. W tym względzie skład orzekający podziela argumenty podniesione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08. Sąd ten wyjaśnił, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do problematyki z tego zakresu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania przepisów K.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Poza tym, w rozpatrywanym przypadku nie może mieć zastosowania art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten, jak wynika z jego literalnego brzmienia, odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Niezależnie od tego, wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uzasadnia cel, jaki realizuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. W myśl tej ustawy zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. Z treści art. 21 powołanej ustawy wynika, iż wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Z tego też powodu ustawodawca zakreślił krótkie terminy przekazania i rozpatrzenia skargi, nie stawiając ponadto dodatkowych warunków do jej wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/2006; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 99/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl , wyrok NSA z 15.07.2011r. sygn. akt I OSK 667/11 – LEX nr 969478 ). Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej samej ustawy według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Wyjaśnić również trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. W dalszej kolejności wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się K.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, Lex nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, Lex nr 322803). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, czy też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Nadto, wskazać należy, że skarga na nieudzielanie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej. W przeciwnym wypadku skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w dostępnych w bazie internetowej postanowieniach z dnia 15 maja 2002 r., sygn. akt II SA 943/02, z dnia 28 czerwca 2002 r., sygn. akt II SAB/Po 80/02, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dostępnym w bazie internetowej postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SAB 4/04 i z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 700/09 oraz Małgorzata Jaśkowska w: Dostęp do informacji publicznych - zagadnienia wybrane - Warszawa 2002 r.). W rozpoznawanej sprawie Prokurator Rejonowy w B. jako organ wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie kwestionował obowiązku udzielenia żądanej informacji, jako informacji wskazanej w art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę podniósł tylko, iż wyciąg z Ramowego wewnętrznego regulaminu bezpieczeństwa i porządku znajduje się na tablicy ogłoszeń Prokuratury Rejonowej w B. i z tym wyciągiem skarżący zapoznał się. Z wniosku S. M. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 lipca 2012 r. wynika natomiast w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że skarżący domagał się udzielenia informacji w zakresie zarządzenia Prokuratora Rejonowego w B. Nr 1/12 w sprawie wprowadzenia "Ramowego wewnętrznego regulaminu bezpieczeństwa i porządku" wraz z tym regulaminem. Organ udostępnił skarżącemu tylko Zarządzenie Nr 1/ 12 bez załącznika Nr 1 stanowiącego Ramowy wewnętrzny regulamin bezpieczeństwa i porządku, który bez wątpienia stanowi integralną część tego zarządzenia. Prokurator pozostaje zatem w bezczynności w zakresie udzielenia skarżącemu informacji publicznej w zakresie tego regulaminu ( załącznika Nr 1 do Zarządzenia Nr 1/12 ). Na tablicy ogłoszeń zamieszczono wszak tylko wyciąg z tego regulaminu, a więc jego część. Skarżący wnosił zaś o udostępnienie całego regulaminu obejmującego wszystkie jego postanowienia. Z przytoczonych względów Sąd w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. a.tp.