II SAB/Łd 117/24

Dnia 28 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2024 roku sprawy ze skargi F. z siedzibą w G. na bezczynność Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Filmowej, Telewizyjnej i Teatralnej im. Leona Schillera w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Filmowej, Telewizyjnej i Teatralnej im. Leona Schillera w Łodzi nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Filmowej, Telewizyjnej i Teatralnej im. Leona Schillera w Łodzi do rozpoznania wniosku F. z siedzibą w G. z dnia 8 maja 2024 roku; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Filmowej, Telewizyjnej i Teatralnej im. Leona Schillera w Łodzi na rzecz F. z siedzibą w G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał Pismem z 4 września 2024 r. Fundacja S. z siedzibą w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Rektora [...] im. [...] w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie informacji; 2. art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z Konwencji wynika, że każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze i nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji, a w konsekwencji władcze i nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej o działaniach organu; 3. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstaw prawa do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej oraz uniemożliwienie poddania działa organu społecznej kontroli; 4. art. 149 p.p.s.a. w zakresie w jakim przepis ten przewiduje stwierdzenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ; 5. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez jego niezastosowanie, polegający na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 8 maja 2024 r. bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz według norm przepisanych oraz wymierzenie organowi kary grzywny w wysokości 10-krotnej wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia ustalonego za 2023 r. W uzasadnieniu wskazała, że 8 maja 2024 r. wysłała wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej na adres e-mail rektora [...] w Ł. z prośbą o udostępnienie informacji dotyczących zakupu przez uczelnię akredytacji/certyfikatów od Fundacji R. z S. oraz kwot przeznaczonych na zakup wymienionych dokumentów. Wniosek dotyczył informacji niezbędnych do opracowania przez Fundację S. Raportu dotyczącego wydatkowania publicznych środków na certyfikaty zakupione od prywatnego przedsiębiorcy P. R., związanego z Fundacją R. z S.. Termin udostępnienia informacji upłynął 22 maja 2024 r. W związku z brakiem odpowiedzi rektora na złożony wniosek, 31 maja 2024 r. skierowała na adres e-mail organu ponaglenie, do którego ponownie załączono wniosek. W wyniku braku reakcji ze strony organu, 10 czerwca 2024 r. ponownie skierowano do Rektora pismo z prośbą o bezzwłoczne udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące certyfikatów, przyznawanych przez Fundację R. z S.. Brak odpowiedzi na złożony wniosek ogranicza przejrzystość działań uczelni, wpływa na możliwość społecznej kontroli wydatkowania publicznych środków oraz narusza zasady dotyczące dostępu do informacji publicznej przez niezastosowanie si do ustawowych terminów oraz uchybienie zasadom wynikającym z u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania wyjaśniając, że pismo z 31 maja 2024 r. z uwagi na sposób wysłania (duża liczba ukrytych adresatów) został zablokowany przez pocztę internetową odbiorcy. Jednocześnie wskazał, że nie otrzymał pisma z 10 czerwca 2024 r., które zostało wysłane na adres [email protected] niebędący adresem e-mail organu. Stwierdził również, że wniosek strony skarżącej o wymierzenie organowi kary grzywny nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy. W piśmie z 4 listopada 2024 r. strona skarżąca stwierdziła, że organ przysłał odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wydatków związanych z zakupem certyfikatów w dwóch terminach: 17 września 2024 r., w której organ stwierdził, że nie zakupił akredytacji/certyfikatów od Fundacji R. z S. w latach 2015-2024 oraz 23 września 2024 r., w której udzielił uzupełniającej informacji dotyczącej zakupu certyfikatu od Fundacji z S.. Strona skarżąca podtrzymała skargę i wnioski w niej zawarte stwierdzając, że organ zareagował jedynie na skargę, która została wysłana pocztą tradycyjną, a nie na wniosek, co potwierdza, że bez interwencji sądowej organ nie wywiązałby się ze swoich obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – w skrócie: "p.p.s.a.". Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 oraz stosownie do art. 11 przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; udostępniania w "portalu danych" (pkt 4). Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. Działając w tak zakreślonych normach prawnych i dokonując analizy całokształtu podjętych przez organ działań związanych z wnioskiem skarżącej z dnia 8 maja 2024 r. sąd uznał, że skarga na bezczynność w chwili jej wniesienia była zasadna, niemniej 17 września 2024 r. organ udostępnił skarżącej fundacji żądaną informację publiczną, którą dodatkowo uzupełnił pismem z 23 września 2024 r. Wobec powyższego sąd uznał, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej fundacji ustała po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez sąd orzeczenia. Wyjaśnić należy, że w sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej fundacji w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, to jednak wobec załatwienia wniosku przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej fundacji. (punkt drugi sentencji wyroku). Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ nie zignorował bowiem wniosku skarżącej fundacji i przyznał, że opóźnienie nastąpiło z powodu błędu systemu antyspamowego związanego z faktem wysłania przez wnioskującą fundację tzw. maila masowego. Fundacja w piśmie z dnia 4 listopada 2024r. potwierdziła, że wystąpiła z wnioskiem do 128 rektorów. Należy podkreślić, że wiele systemów informatycznych nie tylko organów ale także komercyjnych blokuje maile masowe a także konta nadawców ze względu na bezpieczeństwo działania sieci komputerowych i jest to opisane w ich regulaminach. Skarżąca fundacja także powinna brać pod uwagę, fakt że wysyłając jednego maila do 128 uczelni część systemów zabezpieczeń może potraktować go jako spam bądź atak na użytkowników sieci. Nie mniej Sąd podziela ugruntowane i dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesłanych na ten adres podań (zob. np. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1968/15, wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1622/19). Sąd wskazuje, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować dolegliwe dla strony skutki. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). Działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Dlatego nie sposób uznać, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością o charakterze rażąco naruszającym prawo. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Z tych samych powodów, dla których oceniono, że bezczynność nie miała rażącego charakteru, Sąd nie uznał za celowe obciążania organu grzywną. Żądana informacja została stronie skarżącej udzielona w pismach z dnia 17 września 2024 r. oraz 23 września 2024 r., a zatem nie ma potrzeby, aby dyscyplinować organ w tej sprawie i mobilizować go do zakończenia postępowania. Przekroczenie terminu nie było też na tyle istotne, a organ nie wykazał się lekceważeniem praw strony, aby konieczne było wdrażanie względem niego funkcji represyjnej grzywny (punkt trzeci sentencji wyroku). W punkcie czwartym sentencji wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.