II SAB/Łd 118/12

Dnia 17 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 roku sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie postępowania o sygnaturze [...] 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie o sygnaturze [...] w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz skarżącej M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 23 lipca 2012 r. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w sprawie dotyczącej stanu technicznego przepustu i skarpy rowu melioracyjnego znajdującego się przy ul. A [...] w miejscowości L. na działce nr ewid. [...] oraz stanu technicznego budynku będącego w sąsiedztwie rowu [...] znajdującego się na działce nr ewid. [...] w miejscowości L. ul. A [...]. Wskazany rów stanowi rów melioracji szczegółowej, którego właścicielem jest Skarb Państwa Starosta Powiatowy wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Skarżąca - właścicielka działki nr [...] – zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 35 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, a także art. 37 § 2 poprzez niezałatwienie sprawy w dodatkowym terminie wyznaczonym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] znak [...]. Wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru w W. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona wskazała, że sprawa dotyczy doprowadzenia do prawidłowego stanu technicznego rowu [...] w L., usytuowanego w sąsiedztwie posesji skarżącej, który znajduję się w takim stanie technicznym, iż od kilku lat dochodzi do zalewania jej posesji, zniszczenia skarpy rowu i niszczenia fundamentów jej budynku. Osunięcie skarpy powoduje podmycie fundamentów budynku i zawilgocenie muru. Wskazała, że rów zbiera wodę niemal z całego terenu L., dróg powiatowych, powoduje degradację skarpy stwarzając zagrożenie katastrofą budowlaną co również negatywnie oddziałuje na jej posesję. Skarżąca podniosła, że PINB w W. do dnia dzisiejszego nie zakończył sprawy. Przez dwa lata nie doszło do sporządzenia ekspertyzy, a terminy jej wykonania były już kilkakrotnie przesuwane i żaden nie został dotrzymany, nawet mimo wyznaczenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego terminu postanowieniem z dnia [...] Nr [...]. Wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] wyznaczył termin zakończenia sprawy na dzień 30 kwietnia 2012r. Termin ten jednak nie został dotrzymany i kolejnym pismem wskazał nowy termin do dnia 31 sierpnia 2012 r.. Wobec powyższego skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego zażalenie na przewlekłość i bezczynność organu, skutkiem czego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał termin do załatwienia sprawy do dnia 15 lipca 2012r. Termin ten nie został dotrzymany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., gdyż skarżąca nie otrzymała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skarżąca podniosła, że od 2006 r. żaden organ, do którego zgłaszała problem degradacji technicznej rowu nie podjął skutecznych działań, a wszczęte postępowania były zawieszane lub z niewiadomych przyczyn nie zostały rozstrzygnięte. Nadto, zdaniem skarżącej odpowiedzialnych za stan rowu jest wiele podmiotów, m.in. [...] Spółka Wodna, Starosta [...] czy Powiatowy Zarząd Dróg w W. jako wykonawca przepustu nad rowem. Wobec powyższego, w niniejszym przypadku organ nie podjął niezbędnych i możliwych czynności w celu załatwienia sprawy i pozostaje w bezczynności. Wyjaśniła, że w przypadku niepodjęcia działań zmierzających usunięcia nieprawidłowości w utrzymaniu stanu technicznego rowu, dojdzie nie tylko do zagrożenia dla posesji skarżącej ale wskutek degradacji skarp rowu może dojść do zalewania większego obszaru i innych nieruchomości mieszkańców L.. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wniósł o odrzucenie skargi w związku z niewyczerpaniem przez skarżącą ustawowych środków zaskarżenia lub o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że skarga M. S. dotyczy nie wykonania przez zobowiązanego, tj. [...] Spółki Wodnej w L., ekspertyzy dotyczącej wpływu przepustu (działka nr ewid. [...]) na warunki przepływu wody rowem melioracyjnym [...]przez miejscowość L. oraz zminimalizowania (wyeliminowania) oddziaływania rowu melioracyjnego [...] znajdującego się na działce nr ewid. gruntów [...] w miejscowości L. przy ul. A, na budynek mieszkalny M. S. i J. L. na nieruchomości nr ewid. [...]. W dniu [...] postanowieniem nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył na [...] Spółkę Wodną z siedzibą w L. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 15 lipca 2010 r. ekspertyzę techniczną dotyczącą wpływu przepustu oraz zminimalizowania (wyeliminowania) oddziaływania rowu melioracyjnego [...], określającej w sposób jednoznaczny zakres robót koniecznych do zabezpieczenia skarpy rowu [...] oraz budynku mieszkalnego poprzez doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem budowlanym oraz obowiązującymi warunkami technicznymi. Na powyższe postanowienie M. S. oraz J. L. w ustawowym terminie wnieśli zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., zmieniając jedynie termin wykonania i dostarczenia przedmiotowej ekspertyzy technicznej do dnia 31 października 2010r.. W dniu 29 października 2010 r. do PINB w W. wpłynął wniosek [..] Spółki Wodnej w L. z prośbą o przedłużenie wyznaczonego terminu przedstawienia ekspertyzy, w związku z czym postanowieniem nr [...] z dnia [...] zmieniono termin dostarczenia ekspertyzy do dnia 30 czerwca 2011 r. Z kolei postanowieniem z dnia [...] nr [...] PINB postanowił zmienić decyzję z dnia [...] poprzez zmianę terminu dostarczenia ekspertyzy do dnia 30 września 2011 r. Organ podniósł też, że żadne z postanowień przedłużających termin do sporządzenia ekspertyzy nie były kwestionowane poprzez wniesienia zażalenia. Organ mając na uwadze wyeliminowanie przedmiotowego oddziaływania pozostawał zawsze w kontakcie m.in. z Powiatowym Zarządem Dróg, Starostwem Powiatowym w W., Urzędem Gminy [...], które również były zaangażowane w przedmiotową sprawę czego, odzwierciedleniem jest korespondencja w sprawie przebudowany kanalizacji deszczowej na ul. A mającej wpływ na zaistniałą sytuację. [...] Spółka Wodna w L. w celu wykonania ekspertyzy technicznej, zwróciła się do dr. W. R., wpisanego na listę uprawnionych hydrologów w Ministerstwie Środowiska. Następnie w dniu [...] przeprowadzono spotkanie, podczas którego ustalono, iż Zarząd Powiatu [...] na wniosek [...] Spółki Wodnej w L. udzieli dotacji na pokrycie kosztów wykonania ekspertyzy technicznej oraz na pokrycie kosztów wykonania obowiązków nałożonych na [...] Spółkę Wodną w L.. Organ wskazał, że stan zaawansowania oraz powód przedłużającego się terminu złożenia ekspertyzy został skarżącej przedstawiony w trakcie rozmowy telefonicznej. Organ wskazał, że opóźnienie wynikało też z powodu kłopotów ze zdrowiem dr R.. Pismem z dnia 1 lutego 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. poinformował M. S., iż sprawa zostanie rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej, niezwłocznie po dostarczeniu do tutejszego organu przedmiotowej ekspertyzy i zapoznaniu się stron ze zgromadzonym materiałem. Podkreślił, że organ zgodnie z art. 36 K.p.a. zawiadamiał strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Pismem z dnia 29 marca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zakazał kontaktów z wykonującym przedmiotową ekspertyzę. Organ nie zgodził się z zarzutem skarżącej, że nie podjął czynności wskazanych w art. 81c pkt.4 Prawa budowlanego, bowiem po bezskutecznym upływie terminu do złożenia dokumentów, wszczęte zostało postępowanie zastępcze. W dniu 12 lipca 2011 r. zobowiązany tzn. Spółka Wodna [...] otrzymała upomnienie w związku z niedostarczeniem ekspertyzy. W celu ustalenia kosztów wykonania zastępczego organ upublicznił prośbę o przedłożenie ofert cenowych wykonania ekspertyzy, umieszczając informacje na tablicach urzędowych Starostwa Powiatowego W., Urzędu Miejskiego w W. jak i siedzibie organu orzekającego oraz na stronie internetowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W., jednakże na żadne z powyższych informacji o możliwości wykonania ekspertyzy nie zgłosiły się osoby zainteresowane. Organ wystąpił do Stowarzyszenia [...], Politechniki [...], Politechniki [...] z prośbą o przedstawienie oferty cenowej i terminowej wykonania przedmiotowej ekspertyzy na koszt zobowiązanego. Ponadto organ uzyskał informacje ze Starostwa Powiatowego w W. z dnia [...] znak [...] (karta nr [...]) pełniącego funkcje organu nadzorującego spółkę wodną w zakresie określonym art. 179 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Z przedmiotowej informacji wynika, że Powiatowy Zarząd Dróg jest w posiadaniu dokumentacji projektowej na budowę sieci kanalizacji deszczowej w drodze powiatowej nr [...] ul. A w L. w obrębie przedmiotowego przepustu oraz nieruchomości skarżącej. Projekt obejmuje również zmianę sposobu odprowadzenia wód z drogi powiatowej ul. A w L. poprzez budowę i przebudowę istniejącej kanalizacji deszczowej. Ponadto na rowie melioracyjnym [...] projektowane są roboty konserwacyjne-odmulenie i faszynowanie skarp. Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące ciągłego wydłużania czasu w wydaniu ekspertyzy technicznej organ poinformował, że obowiązek przedstawienia przedmiotowej ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego rowu [...], został nałożony na [...] Spółkę Wodną z siedzibą w L., zgodnie z treścią art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. Wskazał, że to na zobowiązanym ciąży obowiązek przedstawienia ekspertyzy, a tym samym wyłonieniu adekwatnej osoby, która może wykonać określone opracowanie. Kwestia zawarcia umowy, jej brak lub też wynikające z niej sankcje zawarte między zobowiązanym, w tym wypadku spółką wodną, a wykonującym nałożony w postanowieniu obowiązek, nie dotyczą organu. Organ dodał, że nie pozostaje również bez wpływu na prowadzone postępowanie zachowanie strony postępowania, która poprzez wykorzystywanie wszelkich możliwych środków zaskarżenia, wydłużała czas prowadzonego postępowania. Podniósł, że nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwloka nieuzasadniona. Ocena stanu technicznego przepustu na cieku melioracyjnym [...] nie wskazała niezwłocznej konieczności wykonania robót, dopiero wykonanie ekspertyzy objętej wykonaniem zastępczym miało w sposób jednoznaczny wskazać na sposób wyeliminowania zagrożenia dla obiektów znajdujących się w sąsiedztwie rowu [...]. Organ dodał, że z uwagi na skomplikowanie zagadnienia i małą liczbę specjalistów w przedmiotowej dziedzinie oraz brak zainteresowania ze strony osób posiadających wymagane uprawnienia, przeprowadzenie skutecznego wykonania zastępczego staje się trudnym zagadnieniem do wykonania. W zaistniałej sytuacji długi czas trwania postępowania nie może być zdaniem organu utożsamiany z przewlekłością postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach, kończonych decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a.). Skargę złożoną w niniejszej sprawie należy uznać za dopuszczalną, bowiem skarżąca wyczerpała tryb zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., składając w dniu [...] (pismo z dnia [...]) do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie w trybie art. 37 K.p.a na przewlekle prowadzone przez inspektora powiatowego postępowanie. Na skutek zażalenia organ II instancji postanowieniem z dnia [...] wyznaczył PINB dodatkowy termin do załatwienia sprawy – do dnia 15 lipca 2012 r.. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt I SAB/Wa 40/07- LEX nr 365827, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 111/06 –Lex nr 338187). W świetle art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Na skutek skargi M. S. na przewlekłe działanie organu powiatowego, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...] wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy – do dnia 15 lipca 2012 r. Podkreślić należy, że już organ II instancji wskazywał, że organ I instancji działa w sposób przewlekły, bowiem czynności podejmowane przez organ I instancji (pisma z dnia [...], [...], [...], w których organ zwracał się o złożenie oferty cenowej terminowej dotyczącej wykonania ekspertyzy technicznej skarpy rowu [...] w L.) nie doprowadziły do realizacji wykonania zastępczego. W dodatkowo wyznaczonym terminie organ nie rozstrzygnął sprawy, lecz jedynie ponownie ogłosił informację o możliwości wykonania ekspertyzy (tablice informacyjne, strona BIP), zwrócił się w tej sprawie do Stowarzyszenia [...], Politechniki [...] i Politechniki [...] zakreślając termin na dokonanie zgłoszenia o możliwości wykonania ekspertyzy naruszając już na tym etapie termin wyznaczony przez organ II instancji (do 31 sierpnia 2012 r.). Wobec braku zgłoszeń, organ ponownie ogłosił informację o możliwości wykonania ekspertyzy, wyznaczając kolejny termin do składania ofert do dnia 31 października 2012 r., a pismem z dnia [...] organ I instancji przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2012 r. , tj. jest do końca terminu wyznaczonego na składanie ofert. Organ przedłużał więc termin rozpoznania mając świadomość braku możliwości załatwienia sprawy z jego zachowaniem. Wskazać w tym miejscu należy, że organ wyznaczający na podstawie art. 36 K.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 K.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Dlatego też, zdaniem Sądu, informowanie strony, że sprawa zostanie załatwiona w terminie późniejszym, nie może stać się regułą. Nadto, wyznaczanie dodatkowego terminu w momencie posiadania przez organ wiedzy o braku możliwości jego dochowania narusza wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania oraz art. 8 K.p.a., bowiem działanie takie nie pogłębia zaufania stron do państwa i jego organów, a jedynie wywołuje niepewność co do rozsądnego czasu załatwienia sprawy. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że kwestia rozgraniczenia kompetencji organów odpowiedzialnych za obiekty budowlane jakim są rowy czy przepusty oraz organów właściwych w sprawach stosunków wodnych nie może obciążać strony. Podkreślenia wymaga też, że strona ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia swojej sprawy w rozsądnym terminie, nawet najbardziej skomplikowanej, tym bardziej że jej rozpoznawanie przez organ trwa już ponad 6 lat. Zgłoszone zaś w toku postępowania przez skarżącą żądanie "ukarania pracownika" organu wykraczały poza zakres kognicji sądów administracyjnych, bowiem jak wyżej wspomniano, co do zasady, ogranicza się ona jedynie do oceny legalności zaskarżonych aktów administracyjnych. Z akt administracyjnych sprawy niniejszej wynika, iż w toku przedmiotowego postępowania organ I instancji podejmował wprawdzie pewne czynności, jednakże mimo upływu znacznego okresu nie tylko od samego wszczęcia postępowania, ale i od zakreślonego terminu przez organ odwoławczy, nie zakończył ostatecznie postępowania poprzez wydanie w sprawie rozstrzygnięcia. W związku z tym skargę należy uznać za w pełni uzasadnioną. Dlatego też, stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie o sygnaturze [...] w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.. n.k-o.