II SAB/Łd 118/17

Dnia 27 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi T. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Radę Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. LS Pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu 25 kwietnia 2017 r., T. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Radę Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 3 kwietnia 2017 r., wnosząc o: zobowiązanie organu do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieuprawnione przedłużenie terminu udostępnienia informacji publicznej oraz brak wskazania ostatecznego terminu realizacji wniosku, a tym samym naruszenie ustawowego terminu 14 dni na udostępnienie informacji publicznej. Wskazał przy tym, że w dniu 3 kwietnia 2017 r. zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu i nagrania z XXXI sesji Rady Gminy B., która odbyła się w dniu [...]. W odpowiedzi na powyższe w dniu 14 kwietnia 2017 r. udostępniono mu nagranie, natomiast w pozostałym zakresie, z uwagi na zmiany, jakie dokonują się w związku z formą protokołowania sesji oraz na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ zobowiązał się udostępnić informację w momencie, kiedy Rada Gminy B. zajmie stanowisko co do formy wymienionego protokołu. Autor skargi podkreślił, że w niniejszym postępowaniu Przewodniczący Rady Gminy B. powołał się jedynie na przepis ustawy, natomiast nie przybliżył daty, do upływu której informacja zostanie przekazana. Z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wynika jasno, że wyznaczenie nowego terminu na załatwienie sprawy musi wiązać się niemożliwością udostępnienia informacji w terminie podstawowym. Takim powodem mogłaby być przykładowo znaczna ilość dokumentów koniecznych do przygotowania. W przedmiotowej sprawie wniosek był natomiast jasny, a jego przedmiot nie obejmował licznych materiałów. Odpowiadając na skargę Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Organ wyjaśniając swoje stanowisko, przywołał art. 11b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn.zm.) i art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764.). Następnie zaś wyjaśnił, że zasadą jest, iż organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół, który na żądanie wnioskującego powinien być udostępniony lub materiały audiowizualne, teleinformatyczne, które organ może udostępnić o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Odnosząc się do zarzutu przewlekle prowadzonego postępowania przez Radę Gminy B., to w opinii organu nie jest on uzasadniony. W odpowiedzi na wniosek skarżącego Rada w dniu 14 kwietnia 2017 r. przekazała skarżącemu na płycie CD nagranie z XXXI sesji Rady Gminy z dnia [...] w pełni rejestrujące obrady, czego skarżący nie kwestionuje. W dniu 25 kwietnia zostały natomiast zakończone prace nad papierową wersją projektu protokołu, który to projekt jeszcze tego samego dnia został wysłany do skarżącego. Zatem skarżącemu udzielono informacji publicznej w ustawowo wymaganym terminie, bowiem płyta CD z nagraniem przebiegu sesji Rady została przekazana w ciągu 10 dni od dnia wniesienia wniosku. Jednocześnie poinformowano go, iż protokół w wersji papierowej zostanie mu udostępniony, jak tylko zakończą się prace nad jego treścią, gdyż w chwili rozpatrywania wniosku organ nie był w posiadaniu papierowej wersji protokołu. W myśl art 19 u.d.i.p. organy, o których mowa w art 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzają i udostępniają materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady, a zatem skarżącemu nie został ograniczony dostęp do informacji publicznej. Ustawa bowiem dopuszcza udostępnienie nagrania z sesji jako informację publiczną, będącego odpowiednikiem protokołu pod warunkiem, że rejestruje ono w pełni obrady, a taki wymóg, jak już wyżej wskazano, został zachowany. Rada Gminy B. stoi zatem na stanowisku, że skoro nagranie odzwierciedla w pełni przebieg tej sesji, to oznacza to, iż organ wywiązał się ze swojego obowiązku udostępnienia informacji publicznej w terminie wyznaczonym przez ustawę. O przewlekłości postępowania organu w udostępnieniu informacji publicznej można byłoby mówić wtedy, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnił w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydał stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Przy czym, zdaniem organu, nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu przewlekłości postępowania w sytuacji, gdy żądana informacja nie istnieje, czy też nie została jeszcze wytworzona, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem protokół z przebiegu sesji nie został sporządzony w terminie obejmującym wniosek skarżącego, a zatem nie było materialnego nośnika, który byłby przedmiotem udostępnienia informacji. Zdaniem organu nie doszło tym bardziej do rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie - według organu - nie doszło do przekroczenia terminu udzielenia informacji publicznej, ponieważ ta została udostępniona w terminie ustawą przewidzianym - udostępnienie CD z pełnym nagraniem z posiedzenia sesji. Projekt protokołu został natomiast udostępniony jeszcze w tym samym dniu, w którym ostatecznie go sporządzono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi T. Z. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Radę Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 3 kwietnia 2017 r. Rzeczony wniosek obejmował udostępnienie protokołu i nagrania z XXXI sesji Rady Gminy B., która odbyła się w dniu [...]. Tytułem wstępu wyjaśnić trzeba, że problematyka dostępu do informacji publicznej została kompleksowo unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p.". Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznych w świetle art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.d.i.p. następuje w drodze: udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 ust. 1 bądź też w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Wspomniana ustawa przewiduje trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl art. 18 ust. 1 u.d.i.p. posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady (art. 19 u.d.i.p.). Z powyższego uregulowania wynika, że o ile wnioskodawca nie posiada interesującej go informacji, udostępnieniu podlega protokół z obrad organu kolegialnego, natomiast materiały audiowizualne i teleinformatyczne tylko wtedy, gdy nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady (por. wyroki NSA z dnia: 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 934/14 – Lex nr 1667851 i 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 852/09 - dostępny w CBOSA). Po myśli art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Przystępując w następnej kolejności do merytorycznego rozpoznania sprawy niniejszej, sąd po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego stwierdził, że ferowany przez skarżącego zarzut przewlekłości postępowania w udostępnieniu informacji publicznej jest zupełnie chybiony. W orzecznictwie sądów administracyjnych pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia go w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Innymi słowy, chodzi tu o opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa może być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwiania sprawy (vide: wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 2618/16 – Lex nr 2240963, WSA w Warszawie z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 1133/15 – Lex nr 2148528, Bydgoszczy z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Bd 59/16 – Lex nr 2152151). Jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań skarżący w dniu 3 kwietnia 2017 r. zwrócił się do organu o udostępnienie nagrania na płycie CD oraz protokołu z sesji Rady Gminy B. z dnia [...]. Żądane informacje niewątpliwie posiadają walor informacji publicznej i Rada Gminy bez wątpienia była podmiotem zobligowanym do ich udostępnienia. Odpowiadając na wniosek organ przy piśmie z dnia 14 kwietnia 2014 r. (doręczonym skarżącemu 18 kwietnia 2017 r.) z zachowaniem ustawowego terminu udostępnił nagranie z sesji na płycie CD, a więc w formie zgodnej z treścią wniosku, zaś co do protokołu zobowiązał się go udostępnić w momencie, kiedy Rada Gminy B. zajmie stanowisko co do formy wyżej wymienionego protokołu. Dla potrzeb rozpoznawanej sprawy przypomnieć trzeba, że z brzmienia § 38 pkt 1 uchwały nr II/9/2002 Rady Gminy B. z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie Statutu Gminy B. (Dz. Urzęd. Wojew. Łódzk. z 2003 r. nr 13, poz. 120) wynika, że na kolejnej sesji następuje przyjęcie protokołu z obrad poprzedniej sesji. Protokół z każdej sesji sporządza pracownik Urzędu Gminy, wyznaczony przez Wójta w uzgodnieniu z Przewodniczącym Rady (§ 51 ust. 1). Protokół z sesji musi wiernie odzwierciedlać jej przebieg (§ 52 ust. 1). W trakcie obrad lub nie później niż na jeden dzień przed kolejną sesją radni mogą zgłaszać pisemne poprawki lub uzupełnienia do protokołu, przy czym o ich uwzględnieniu rozstrzyga przewodniczący rady po wysłuchaniu protokolanta (§ 53 ust. 1). Jeżeli wniosek wskazany w ust. 1 nie zostanie uwzględniony, wnioskodawca może wnieść sprzeciw do Rady (§ 53 ust. 2). Rada może podjąć uchwałę o przyjęciu protokołu z poprzedniej sesji po rozpatrzeniu sprzeciwu, o jakim mowa w ust. 2 (§ 53 ust. 3). Do protokołu dołącza się listę obecności radnych oraz odrębną listę zaproszonych gości, teksty przyjętych przez Radę uchwał, usprawiedliwienia osób nieobecnych, oświadczenia i inne dokumenty złożone na ręce Przewodniczącego Rady (§ 54 ust. 1). Wobec powyższego niespornym jest, że w dacie złożenia wniosku przez skarżącego, czyli w dniu 3 kwietnia 2017 r., organ nie dysponował protokołem z sesji, która odbyła się w dniu 30 marca 2017 r., w związku z czym nie mógł go udostępnić. Podkreślić nadto trzeba, że tuż po sporządzeniu projektu protokołu, czyli wersji niezatwierdzonej na kolejnej sesji przez Radę Gminy B., organ przesłał skarżącemu projekt protokołu. Na podstawie informacji umieszczonych w BIP Gminy B. sąd z urzędu ustalił, że sporny protokół został zatwierdzony na kolejnej sesji Rady Gminy w dniu 9 maja 2017 r. i ogłoszony w BIP w dniu 15 maja 2017 r. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, ocenianym na dzień wniesienia skargi do tutejszego sądu oraz w dacie rozpoznawania sprawy niniejszej nie sposób postawić organowi zarzut przewlekłości postępowania i to z rażącym naruszeniem prawa, jak oczekiwałby tego skarżący. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Owo przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 275/16 – Lex nr 2247541). W przekonaniu sądu działanie Rady Gminy B. odpowiadało prawu, wobec czego brak jest podstaw, ażeby twierdzić - jak czyni to skarżący - że w realiach rozpoznawanej sprawy miała miejsce przewlekłość w udostępnieniu informacji publicznej i to o kwalifikowanym charakterze. Mając powyższe na względzie sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. ms