II SAB/Łd 12/14

Dnia 21 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 roku sprawy ze skargi J. K. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie rozpatrzenia skargi dotyczącej robót budowlanych związanych z przebudową drogi 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Pismem z dnia 22 grudnia 2013 r. J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej robót budowlanych związanych z przebudową drogi. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 28 marca 2012 r. J. K. wniosła skargę do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na niezgodną z prawem likwidację zjazdu do jej działki nr 258 podczas wykonywania przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. przebudowy drogi wojewódzkiej nr 708 na odcinku od km 29+400 do km 30+700 w miejscowości N. Wniosła o nakazanie inwestorowi odbudowania zlikwidowanego zjazdu. Pismem z dnia 10 kwietnia 2012 r. ponowiła swoją skargę. Pismem z dnia 23 maja 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych dotyczących zjazdu na działkę nr 258 w ramach przebudowy drogi wojewódzkiej nr 708. Pismem z dnia 17 września 2012 r. J. K. złożyła zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność organu niższego rzędu. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku strony z dnia 28 marca 2012 r. (data wpływu do organu 30 marca 2012 r.), wskazując na brak przepisów ustawy Prawo budowlane upoważniających organ do wydania decyzji nakazującej inwestorowi odbudowanie zjazdu na drogę publiczną. Organ uznał zatem, że zaistniały okoliczności z art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył organowi niższego rzędu nowy termin załatwienia sprawy, argumentując, że wszczęte postępowanie w sprawie robót budowlanych dotyczących zjazdu na działkę nr 258 z drogi wojewódzkiej nr 708 S.-N. musi być zakończone załatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. mają zastosowanie zarówno do postępowań wszczętych na wniosek strony, jak i z urzędu. Z kolei postanowieniem z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wyjaśnił, że w sprawie doszło do sytuacji, w której wszczęte postępowanie zostało zakończone postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Podejmowanie czynności przez wojewódzkiego inspektora stanowiło informację dla strony, że żądanie zawarte w piśmie z dnia 28 marca 2012 r. zostało uznane za uzasadnione i organ po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających i zebraniu materiału dowodowego wyda decyzję lub postanowienie kończące postępowanie w sposób merytoryczny. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem art. 61 a k.p.a. Organ wskazał nadto, że z zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie wynika, czy jest ono prowadzone na wniosek czy z urzędu. W dniu [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył postępowanie "wszczęte z urzędu w dniu 23 maja 2012 r. w sprawie robót budowlanych dotyczących zjazdu na działkę nr ewid. 258 (...)". Na skutek odwołania J. K. decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 20 marca 2013 r. J. K. złożyła kolejne zażalenie na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Postanowieniem z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia organowi I instancji nowego terminu załatwienia sprawy, z uwagi na fakt, że ten nie dysponował dokumentami sprawy. Decyzją z dnia [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ponownie umorzył postępowanie w sprawie. Na skutek odwołania J. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W piśmie z dnia 18 października 2013 r. J. K. wystąpiła z kolejnym zażaleniem na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Postanowieniem z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył organowi niższego rzędu dodatkowy termin załatwienia sprawy, tj. 1 miesiąc od dnia otrzymania postanowienia oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Wspomnianym na wstępie pismem z dnia 22 grudnia 2013 r. J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej robót budowlanych związanych z przebudową drogi. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniosła o zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa, ukaranie organu grzywną w przypadku orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Stwierdziła, że organ nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że jej sprawa nie została do dnia wniesienia skargi rozpatrzona. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych dotyczących zjazdu na działkę nr 258. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Organ wyjaśnił, że prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie zwrócił się do skarżącej o przedłożenie dokumentów świadczących o legalnym wykonaniu zjazdu na działkę nr 258, tj. zgody zarządcy drogi na urządzenie zjazdu, pozwolenia na jego budowę i geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej oraz o podanie informacji o zjeździe sprzed jego likwidacji, w tym określenie rodzaju jego konstrukcji i szerokości. Organ nadzoru wystąpił również do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. o przedłożenie dokumentów dotyczących przedmiotowego zjazdu. Wskazał, że w dniu 26 kwietnia 2012 r. przeprowadzono inspekcję w terenie podczas, której ustalono, że w latach 2003 – 2011 J. K. była właścicielką także działki sąsiedniej nr 259/1. Strona poinformowała, że podczas przebudowy drogi wojewódzkiej nr 708 w 2008 r. odtworzono zjazd na działkę 259/1, likwidując jednocześnie zjazd na działkę 258. J. K. nie przedłożyła żadnych dokumentów dotyczących budowy zjazdów, ani też dowodów na wcześniejsze istnienie zjazdu, jak i informacji o jego stanie sprzed likwidacji, natomiast podtrzymała swoje wcześniejsze żądanie odbudowy zjazdu na działkę nr 258. Z akt sprawy wynika, że zjazd z DW 708 na działkę nr 258 nie został urządzony i dlatego podczas przebudowy drogi został odtworzony tylko zjazd na sąsiednią działkę nr 259/1, który zapewniał wówczas dostęp do działki 258 z drogi publicznej. W okresie przebudowy drogi w 2008 r. oraz w 2011 r. właścicielką obu działek była J. K. Organ wyjaśnił, że zgodnie ze wskazówkami organu odwoławczego zawartymi w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], wystąpił do Starostwa Powiatowego w Z. i do Urzędu Gminy w S. o przekazanie dokumentów związanych z prowadzeniem budowy na działce nr 258 tj. pozwolenia na budowę z dnia 23 lutego 1989 r. oraz pozwolenia na użytkowanie z dnia 6 marca 1997 r. W oparciu o zebrany materiał dowodowy dotyczący przedmiotowej sprawy, organ ustalił, że przed przebudową drogi wojewódzkiej nr 708 w miejscowości N., nie istniał zjazd z wyżej wymienionej drogi na działkę nr 258, stanowiący samodzielny obiekt budowlany zaliczany do kat. IV zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane. Dodał, że na podstawie powyższych ustaleń, decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu 23 maja 2012 r. w sprawie robót budowlanych dotyczących zjazdu na działkę nr ewidencyjny 258, której właścicielką jest J. K., wykonanych w ramach przebudowy drogi wojewódzkiej nr 708 S. od km 29+400 do km 30+700 zrealizowanej w 2008 r. przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy przedmiotowa skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a., złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, który może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie wystąpienia ze stosownym zażaleniem do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma natomiast znaczenia sposób rozpoznania zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do organu wyższego stopnia (pismo z dnia 18 października 2013 r.), a tym samym wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., co powoduje, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie rozpatrzenia skargi J. K. dotyczącej robót budowlanych związanych z przebudową drogi. Z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie w tej sprawie organ wszczął w dniu 23 maja 2013 r., prowadził je z udziałem skarżącej, przy czym finalnie organ zakończył postępowanie wydając stosowne rozstrzygnięcie w dniu [...] t.j. już po wniesieniu skargi na bezczynność z dnia 22 grudnia 2013 r. Oznacza to, że na dzień wniesienia skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pozostawał w bezczynności, ale już w dniu wyrokowania przez sąd t.j. w dniu 21 marca 2014 r. bezczynny nie był. Brak było zatem podstaw by zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązywać organ do załatwienia w określonym terminie sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego. Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył zatem postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu. Warto w tym miejscu wspomnieć, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu, nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie. Niezależnie zatem od treści rozstrzygnięcia, uznać należy, że organ rozpoznał sprawę w dniu [...], na co wskazuje sentencja decyzji nr [...]. W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że wydanie decyzji nawet przed wniesieniem skargi (a tym bardziej po jej wniesieniu) nie zwalnia sądu w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny. O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu w kontekście art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać także na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też że bezczynność organu wystąpiła, lecz nie miała charakteru rażącego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 17/13 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc zatem do oceny, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazać należy, że stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych m.in. dla dokonania określonych czynności (art. 35 § 5 k.p.a.). Oceniając, czy naruszenie prawa miało charakter rażący, należy odnieść tę ocenę do okoliczności sprawy niniejszej wskazując, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał rozstrzygnięcie w terminie wyznaczonym przez organ wyższego rzędu w postanowieniu z dnia [...] nr [...]. Nadto, ostatnia decyzja organu wyższej instancji została wydana w dniu [...], akta zostały zwrócone do organu I instancji w dniu 23 października 2013 r., przy czym po ich otrzymaniu organ ten przekazał je ponownie Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego z zażaleniem skarżącej z dnia 18 października 2013 r. Wskazać też należy, że skarżąca nie przedkładała na wezwanie organu dokumentacji dotyczącej zjazdu na działkę nr 258 (zgody zarządcy drogi na urządzenie zjazdu oraz pozwolenia na budowę) w celu weryfikacji jego legalności. Aczkolwiek brak akt sprawy nie usprawiedliwia niezałatwienia sprawy przez organ w terminie, to bierna postawa skarżącej w zakresie prób ustalenia przez organ stanu faktycznego w sprawie mogła przyczynić się do przedłużenia postępowania. Powyższe nie pozwala na zakwalifikowanie stwierdzonej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, a tym samym do wymierzenia organowi grzywny. Sąd nie miał też podstaw do orzekania w zakresie zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, bowiem żądanie to nie mieści się w dyspozycji art. 149 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku, a na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. (zdanie drugie) orzekł jak w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. LS