II SAB/Łd 12/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. i B. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie wykonania przebudowy chodnika oddala skargę. a.bł. W dniu 4 stycznia 2017 r. J. i B. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie wykonania przebudowy chodnika. Skarżący domagali się wyegzekwowania od inwestora robót budowlanych wynikających z decyzji PINB w O. z dnia [...] września 2014 r., mocą której nakazano T. O. doprowadzenie przebudowanego chodnika, położonego w miejscowości B., ul. [...] na działce nr ewid. 494 (pas drogowy drogi powiatowej nr 3117E) na wysokości działki nr ewid. 487/1 do stanu poprzedniego zachowując szerokość, spadek podłużny i poprzeczny istniejącego chodnika. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 10 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wnieśli o zobowiązanie organu I instancji do podjęcia określonych czynności lub działań w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Motywując skargę jej autorzy przestawili dotychczasowy stan faktyczny sprawy, wskazując, że J. P. w dniu 23 maja 2014 r. złożył do Starosty [...] pismo dotyczące budowy zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr ewid. 487/1 w miejscowości B. przy ul. [...], które zostało przekazane według właściwości do PINB w O. Zgodnie z wcześniejszym zawiadomieniem z dnia 17 czerwca 2014 r., w dniu 16 lipca 2014 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne na okoliczność legalności wykonania robót budowlanych, polegających na przebudowie i utwardzeniu wjazdu z drogi powiatowej, położonego na działkach nr ewid. 494 i 487/1 w miejscowości B. przy ul. [...], których inwestorem jest T. O. Podczas kontroli stwierdzono istnienie wjazdu o wymiarach zewnętrznych ok. 4,84 m szerokości i długości 5,33 m stanowiącego wjazd na działkę nr ewid. 487/1. Wobec ustalonego stanu faktycznego PINB w O. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. wstrzymał roboty budowlane, prowadzone bez wymaganego zgłoszenia przy przebudowie chodnika oraz nałożył na T. O. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonywanych robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia. W dniu 14 sierpnia 2014 r. wpłynęła do PINB ocena techniczna wykonanych robót budowlanych, z której wynikało, że wykonanej na chodniku nawierzchni z kostki brukowej betonowej o grubości 8 cm na działce nr ewid. 494 na powierzchni 7,26 m2 nie nadano prawidłowego spadku poprzecznego i podłużnego, ujętych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. nr 43, poz. 430). Powierzchnia wykonanej nawierzchni z kostki brukowej była i jest większa niż opisana w ocenie technicznej. Ocena techniczna dotyczyła nawierzchni o rozmiarach 4,84m szerokości i zaledwie 1,50m długości, a nie 5,33m, jak stwierdzono w czasie kontroli w dniu 16 lipca 2014 r. (kostka została pozostawiona na długości 2 m). Zmieniona przez T. O. nawierzchnia wykonana z kostki brukowej do chwili obecnej posiada powierzchnię ok. 10 m2. Wjazd wraz z zamontowaną bramą znajduje się w pasie drogi powiatowej nr 3117E. Zdaniem skarżących trudno jest zrozumieć przyczynę ograniczenia powierzchni tylko do 7,26 m2, tym bardziej, że na wykonanej nawierzchni nie ma żadnego widocznego rozgraniczenia między chodnikiem a pozostałą częścią wjazdu na działkę nr 487/1. Z przedłożonej oceny technicznej wynikało, iż należy dokonać przebudowy wykonanego chodnika do stanu poprzedniego, zachowując szerokość, spadek podłużny i poprzeczy istniejącego chodnika. PINB w O. decyzją z dnia [...] września 2014 r. nakazał T.O. doprowadzenie przebudowanego chodnika w miejscowości B., ul. [...] na działce nr ewid. 494 (pas drogowy drogi powiatowej nr 3117E) na wysokości działki nr ewid. 487/1 do stanu poprzedniego, zachowując szerokość, spadek podłużny i poprzeczny istniejącego chodnika. Według skarżących inwestor do dnia dzisiejszego nie wdrożył powyższej decyzji w życie. Kostka brukowa na działce nr ewid. 487/1 została zdjęta tylko w 3/4, pozostając przy włazie studzienki kanalizacyjnej i wzdłuż krawędzi zewnętrznych wjazdu. Na tym fragmencie została ona zastąpiona deskami w sposób stwarzający zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, w tym przede wszystkim współwłaścicieli. W dalszym ciągu funkcjonuje osadzona bez zgody skarżących brama wjazdowa powstała w części byłego ogrodzenia działki 487/1, która mimo istnienia współwłasności według strony przeciwnej ma być przede wszystkim użytkowana zgodnie z jej wolą, z pominięciem potrzeb współwłaścicieli. Wobec powyższego skarżący w dniu 12 października 2016 r. złożyli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę na bezczynność organu w sprawie dotyczącej wykonania przez T. O. przebudowy chodnika. [...]WINB w Ł. postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy dotyczącej wykonania przez T. O. przebudowy chodnika wskazując, że z dokumentacji sprawy wynika, iż w dniu 27 listopada 2014 r. przeprowadzono oględziny, na podstawie których stwierdzono, że przebudowano chodnik, a spadki podłużne i poprzeczne są prawidłowe. Zatem decyzja z dnia [...] września 2016 r. została wykonana w całości. Skarżący podkreślili, że są współwłaścicielami omawianego gruntu wraz z T. O., która przebudowała chodnik, który stał się wjazdem na działkę nr 487/1 i postawiła bramę wjazdową z naruszeniem praw skarżących jako współwłaścicieli. Reasumując, skarżący zażądali podjęcia przez organ działań mających na celu zupełne wyegzekwowanie wykonania obowiązków wynikających z decyzji PINB. Ich zdaniem organ pozostaje w bezczynności, ponieważ sprawa nadal nie została załatwiona, o czym świadczą wykonane przez skarżących zdjęcia załączone do skargi. W dalszej części skargi jej autorzy podnieśli zarzuty naruszenia: art. 10 i art. 8 k.p.a., nieprawidłowego sporządzenia dokumentacji fotograficznej oraz nierzetelnego sporządzenia protokołu z oględzin. Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że organ prowadził postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy i utwardzenia wjazdu z drogi powiatowej na działkach nr ewid. 494 i 487/1 w miejscowości B. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. PINB nakazał T. O. doprowadzenie przebudowanego chodnika do stanu poprzedniego zachowując szerokość, spadek podłużny i poprzeczny istniejącego chodnika. W trakcie czynności kontrolnych, przeprowadzonych w dniu 27 listopada 2014 r. stwierdzono, że decyzja wykonana została w całości. Po rozpatrzeniu zażalenia B. i J. P. na bezczynność PINB, [...]WINB postanowił odmówić wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy przebudowy chodnika. W ustalonym stanie faktycznym sprawy zarzut pozostawania organu w bezczynności nie zasługuje na uwzględnienie. Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. skarżący poparli skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn.zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracyjnych w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku takiej skargi niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skutecznie skargę. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie kwestia wyczerpania trybu zażaleniowego przez J.P. i B. P., pozwalająca na skuteczne wniesienie skargi, nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń, co potwierdza stan faktyczny sprawy. Oceniając w następnej kolejności zasadność wywiedzionej skargi wyjaśnić trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego w świetle obowiązujących przepisów prawa dowodzi, że organ w dacie wniesienia skargi do tutejszego sądu – wbrew stanowisku J. P. oraz B. P.- nie pozostawał w bezczynności. Tytułem przypomnienia wskazać trzeba, że na wniosek skarżącego z dnia 23 maja 2014 r. PINB w O. wszczął i prowadził postępowanie administracyjne dotyczące legalności przebudowy chodnika. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że przedmiot postępowania administracyjnego uruchamianego na wniosek strony i jego granice wyznacza w każdym wypadku treść żądania strony, a ta w realiach rozpoznawanej sprawy została sformułowana w sposób jasny i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Mianowicie, skarżący domagał się wprost: "Proszę o udzielenie informacji na temat wykonania i utwardzenia wjazdu z drogi powiatowej znajdującej się w B. ul. [...] do działki nr [...]". Zwrot "z drogi powiatowej [...] do działki nr 487/1", wykluczał tym samym prowadzenie postępowania w stosunku do robót budowlanych wykonywanych na terenie działki nr 487/1. W rezultacie, PINB dnia [...] lipca 2014 r. działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn.zm.) – dalej w skrócie "P.b.", wydał postanowienie wstrzymujące roboty budowlane prowadzone bez zgłoszenia i nałożył na T. O. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonywanych robót w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Następnie, po przedłożeniu przez inwestorkę wspomnianej dokumentacji, PINB decyzją z dnia [...] września 2014 r., podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., nakazał T. O. doprowadzenie przebudowanego chodnika położonego w miejscowości B. ul. [...] na dz. nr ewid. 494 (pas drogowy drogi powiatowej nr 3117E) na wysokości działki nr ewid. 487/1 do stanu poprzedniego zachowując szerokość, spadek podłużny i poprzeczny istniejącego chodnika. Przeprowadzone w dniu 27 listopada 2014 r. czynności kontrolne na nieruchomości nr 494 na wysokości działki nr ewid. 487/1, dowodzą wykonania w całości przez T. O. obowiązków wynikających z rzeczonej decyzji PINB, co potwierdza treść protokołu oraz sporządzona dokumentacja fotograficzna. W ustalonym stanie faktycznym sprawy niespornym jest zatem, że zanim skarżący wywiedli do tutejszego sądu przedmiotową skargę, organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie co do meritum i bez wątpienia nie pozostawał w bezczynności. Skarżący nie skorzystali z prawnej możliwości odwołania się od decyzji PINB z dnia [...] września 2014 r., wobec czego uzyskała ona przymiot ostateczności. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego decyzja ta w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym i nie została z niego wyeliminowana w jednym z trybów nadzwyczajnych. Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów skargi wskazać trzeba, że tutejszy sąd z uwagi na przedmiot skargi, nie był uprawniony do badania sprawy co do meritum, w tym oceny legalności wydanych w jego toku rozstrzygnięć, ani też wypowiadania się w kwestii prawidłowości prowadzonego przez PINB postępowania administracyjnego. Jeśli – zdaniem skarżących – decyzja PINB była wadliwa (ponieważ nie obejmowała swoim zakresem terenu działki nr 487/1), bądź organ prowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej - art. 7, art. 8 czy art. 10 k.p.a., to jedyną drogą kwestionowania takiego zachowania organu, było złożenie odwołania od decyzji z dnia [...] września 2014 r., z czego skarżący, o czym była wyżej mowa, nie skorzystali. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność organ administracji publicznej podjął nakazane prawem działanie, choćby uczynił to z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., to organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do art. 149 p.p.s.a., lecz powinien skargę na bezczynność oddalić (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt II GSK 667/15 - Lex nr 2189734). Mając powyższe na względzie sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. dc