II SAB/Łd 13/19

Dnia 10 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2019 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w Ł. na bezczynność Wójta Gminy I. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy I. do załatwienia wniosku Stowarzyszenia A w Ł. z dnia 7 października 2018 roku w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy I. na rzecz Stowarzyszenia A w Ł. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. M.K. II SAB/Łd 13/19 U Z A S A D N I E N I E W dniu 2 lutego 2019 r. Stowarzyszenie A z siedzibą w Ł., reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy I., podnosząc zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) – dalej "u.d.i.p." poprzez nierozpoznanie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, rozstrzygnięcie o jej charakterze i nakazanie rozpoznania wniosku skarżącego, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jak wynika z uzasadnienia skargi, w dniu 1 października 2018 r. Stowarzyszenie złożyło za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "Na podstawie art. 61 Konstytucji RP wnoszę o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zaplanowanych terminów polowań zbiorowych zgłoszonych do gminy po 1 kwietnia 2018 roku na podstawie art. 42ab ust. 1 ustawy Prawo łowieckie, poprzez: 1. wskazanie w formie edytowalnej (w treści wiadomości email, lub w pliku Word lub Excel) daty, godziny rozpoczęcia i zakończenia, oraz miejsca polowania. 2. przesłanie treści wszystkich informacji przekazanych zgodnie z art. 42ab ust. 1 ustawy Prawo łowieckie przez dzierżawców albo zarządców obwodów łowieckich, w formie plików komputerowych (skanów). Ponadto wnoszę o: 3. wskazanie miejsca (podstrony) na stronie internetowej urzędu gminy (w formie ścieżki adresu internetowego), gdzie są podawane (lub będą podawane) do publicznej wiadomości terminy rozpoczęcia i zakończenia oraz miejsca polowań zbiorowych, zgodnie z art. 42ab ust. 2 ustawy Prawo łowieckie 4. wskazanie miejsca (podstrony) na stronie internetowej urzędu gminy (w formie ścieżki adresu internetowego), gdzie są podawane do publicznej wiadomości informacje o miejscu przechowywania książek ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym, zgodnie z art. 42b ust. 1e ustawy Prawo łowieckie". Stowarzyszenie wniosło o przesłanie wnioskowanych informacji na podany przezeń adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 4 października 2018 r. udzielił wnioskowanej informacji. Następnie Stowarzyszenie za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 7 października 2018 r. wniosło o udostępnienie informacji publicznej poprzez "nadesłanie: skanu powiadomienia nadesłanego przez Nadleśnictwo S. dotyczącego polowania w dn. 06.10.2018, skanu strony z dziennika podawczego potwierdzającego datę wpływu tego zawiadomienia, skanów obwieszczeń Wójta Gminy I., o których mowa w art. 42ab ust. 2 ustawy Prawo łowieckie, dotyczących polowań zgłoszonych na dzień 06.10.2018 na wskazany przezeń adres poczty elektronicznej. Pomimo upływu ustawowego terminu organ do chwili obecnej nie udostępnił wnioskowanych informacji. Stowarzyszenie podniosło, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zaś informacje o których udostępnienie wnosił skarżący mają właśnie taki charakter, zaś jeżeli uważa określoną informację publiczną za przetworzoną, to winien był wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy I. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie o jej oddalenie. Organ podniósł, iż ani do niego ani do Urzędu Gminy w I. na adres e-mail: [...].pl, [...].pl w dniu 7 października 2018 roku nie wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej opisanej w skardze, o czym świadczą screeny z dnia 7 października 2018 r. adresów mailowych [...].pl, [...].pl. Organ wskazał, że aby można było mówić o bezczynności organu, musi on najpierw posiadać wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, że wniosek do Wójta Gminy I. został złożony. Nie wskazał również adresu mailowego, na który wniosek, o którym pisze w skardze został skierowany. Przy piśmie z dnia 2 maja 2019 r. pełnomocnik Stowarzyszenia przedstawił wydruki trzech wiadomości poczty elektronicznej wraz z przyporządkowanymi doń logami serwera pocztowego, które wskazują na fakt, iż wszystkie wiadomości kierowane przez skarżącego na adres organu zostały mu skutecznie doręczone. Fakt ich późniejszego usunięcia ze skrzynki nie powinien mieć znaczenia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w określonych przypadkach (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). W judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (wyr. NSA z dnia 11 października 2017 r., I OSK 3328/15, z dnia 10 marca 2017 r., I OSK 13/16, CBOSA). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zasadą jest, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji. W określonych przypadkach, na które wskazuje doktryna, na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach: 1) informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej, 2) podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej, 3) zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., 4) informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). Podkreślenia jednak w tym miejscu wymaga, że warunkiem sine qua non aktualizacji w stosunku do organu władzy publicznej obowiązku podjęcia jednego z powyższych działań jest skuteczne złożenie do tego organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna udostępniana jest na wniosek (w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie znajduje zastosowania art. 10 ust. 2 u.d.i.p.). Co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Ustawa nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu [...] k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1701/16). W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną nie jest charakter żądanej informacji, gdyż ma ona niewątpliwie walor informacji publicznej, lecz kwestia skutecznego doręczenia wniosku o jej udostępnienie. Organ podniósł, że w niniejszym przypadku nie doszło do skutecznego wniesienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Utrzymuje, że drogą elektroniczną na adres organu nie wpłynęła wiadomość z dnia 7 października 2018 r. zawierająca kolejny wniosek o udzielenie informacji publicznej, czego dowodem mają być screeny z dnia 7 października 2018 r. adresów mailowych [...].pl, [...].pl. Z kolei pełnomocnik Stowarzyszenia twierdząc, że wniosek z dnia 7 października 2018 r. został nadany, przedstawił wydruki trzech wiadomości poczty elektronicznej kierowanych na adres [...].pl wraz z przyporządkowanymi doń logami serwera pocztowego. Biorąc pod uwagę przedstawione dowody Sąd przyjął, że wniosek z dnia 7 października 2018 r. należy uznać za złożony. W judykaturze przyjmuje się, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15, CBOSA). Podanie bowiem do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15, CBOSA). Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15, CBOSA). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu (por. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15, CBOSA). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2017 r., I OSK 1876/15). Nie może budzić zatem wątpliwości, że Stowarzyszenie miało prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej i z takiej drogi skorzystało przesyłając na adres elektroniczny organu wniosek o udzielenie informacji publicznej. Skoro adres poczty elektronicznej został opublikowany przez sam organ na stronie internetowej, to należy przyjąć, iż organ zobowiązuje się do obsługi elektronicznej skrzynki pocztowej w sposób sprawny, umożliwiający skuteczny przepływ informacji. Wydruk z poczty elektronicznej stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana. Nie jest natomiast rolą Sądu analizowanie zasad funkcjonowania skrzynki odbiorczej urzędu i przyczyn, dla których na przedstawionych screenach nie widnieje wiadomość pochodząca od skarżącego Stowarzyszenia. Reasumując, Sąd uznał, że wniosek o udostepnienie informacji publicznej z dnia 7 października 2018 r. został złożony, jednak nie został załatwiony, co czyni zasadnym zarzut bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd, w oparciu o art. 149 § 1 pk1 p.p.s.a., zobowiązał Wójta Gminy I. do załatwienia wniosku Stowarzyszenia A z siedzibą w Ł. z dnia 7 października 2018 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Mając na uwadze kilkumiesięczną zwłokę w załatwieniu wniosku, Sąd w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w pkt 3 wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 480 zł złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym, ustalone z uwzględnieniem treści § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). dc