II SAB/Łd 136/12

Dnia 11 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązać Wójta Gminy M. do załatwienia wniosku skarżącego J. B. z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z dnia 1 października 2012r. J. B. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w dniu 5 września 2012r. złożył do Wójta Gminy M. pocztą elektroniczną wniosek o udostępnienie następującej informacji publicznej o następującej treści: "Wydawcą miesięcznika Rady Gminy M. "Wieści z Gminy" jest Urząd Gminy M. Proszę o udostępnienie danych osobowych redaktora naczelnego "Wieści z Gminy". Następnie skarżący wskazał, iż do dnia złożenia tej skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy. Skarżący wskazał również, iż za uzasadnione w związku z tym należy uznać zobowiązanie Wójta Gminy M. do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 K.p.a. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, iż skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w dniu 18 września 2012r. Sekretarz Gminy działając z upoważnienia udzielił skarżącemu na zadane pytanie odpowiedzi, także w drodze elektronicznej. Skoro bowiem wnioskodawca w złożonym drogą elektroniczną wniosku nie zastrzegł innego sposobu jego realizacji, tym samym należy uznać, iż udzielona mu również tą drogą informacja przez działającego w imieniu Wójta - Sekretarza Gminy została złożona w przewidzianej prawem formie. Następnie Wójt wskazał, iż żądana przez wnioskodawcę informacja dotycząca danych osobowych redaktora naczelnego miesięcznika "Wieści z Gminy" była już przedmiotem podobnego wniosku skarżącego z dnia 23 września 2010r., na którą otrzymał odpowiedź w dniu 7 października 2010r. informującą go, iż ta gazeta gminna jest redagowana przez zespół redakcyjny wymieniony w stopce gazety (wniosek o udzielenie informacji jak i odpowiedź zostały złożone w drodze elektronicznej). Z tych też powodów Sekretarz Gminy M. udzielając skarżącemu odpowiedzi na jego ostatni wniosek z dnia 5 września 2012r. dotyczący danych osobowych redaktora naczelnego tej gazety gminnej nawiązał wprost do udzielonej mu uprzednio odpowiedzi w tej sprawie. W przedstawionym wyżej stanie faktycznym sprawy - zdaniem Wójta, nie można uznać, aby pozostawał on w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielenie mu przedmiotowej informacji publicznej. Nie bez znaczenia dla istoty sprawy, w ocenie organu jest również fakt, iż żądana przez skarżącego informacja funkcjonuje w obrocie publicznym - co pozwalało mu na zapoznanie się z jej treścią również w inny sposób, niż na skutek złożenia wniosku o jej udzielenie do odpowiedniego organu. Gazeta "Wieści z Gminy" w swojej stopce zawiera imiona i nazwiska osób ją redagujących. Gazeta ta (której skarżący jest dogłębnym i wnikliwym czytelnikiem) jest bezpłatnie rozpowszechniana na terenie gminy w miejscach publicznych (Urząd Gminy, jednostki organizacyjne gminy, placówki handlowe) - co niewątpliwie dawało skarżącemu, jako mieszkańcowi gminy korzystającemu z tych miejsc publicznych, możliwość jej uzyskania poprzez przeczytanie informacji odnośnie zespołu redakcyjnego zawartej w samej gazecie. Gazeta ta jest również przedrukowywana na stronie internetowej Urzędu Gminy M. pod adresem internetowym [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej ustawą, w zakresie udostępnienie danych osobowych redaktora naczelnego pisma "Wieści z Gminy". W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, iż stosownie do art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, w skrócie P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 601/05). Przepis art. 52 P.p.s.a. uzależnia wniesienie skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia wówczas, gdy środki te przysługują. Podstawę prawną dla wniesienia takich środków prawnych stanowią przepisy K.p.a., ustawy bądź inne przepisy szczególne. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje takich środków zaskarżenia, co więcej wprowadza zasadę, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno prawnej, zaś przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skutkiem powyższego również przepis art. 37 K.p.a. nie będzie stanowić podstawy do wystąpienia na drodze administracyjnego z zażaleniem na bezczynność organu upoważnionego do udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może ona zostać wniesiona do sądu administracyjnego bez wykazania wyczerpania trybu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż w przedmiotowa skarga na bezczynność Wójta Gminy M., złożona do sądu administracyjnego jest dopuszczalna, co pozwala na dokonanie oceny jej zasadności. Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Niewątpliwie jest to definicja szeroka. Z kolei w przepisie art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawodawca zamieścił otwarty katalog podmiotów podlegających jej regulacjom, przy czym uściślił, iż podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej mogą być jedynie władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne lub też wymienione w ust. 2 tego artykułu organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. W przypadku innych podmiotów wykonujących zadania publiczne niereprezentujących Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do podmiotów wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym oraz osób prawnych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 w/w ustawy w punktach od 1 do 5 jest poprzedzone ogólnym wyrażeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", co oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W świetle przywołanych uregulowań nie powinno budzić wątpliwości i w istocie nie było to przedmiotem sporu w przedmiotowej sprawie, że wójt gminy co do zasady jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Dalej wskazać również należy, iż w myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek, następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno technicznej jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Jasnym jest również, że jeżeli podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądaną informacją nie dysponuje, powinien wówczas powiadomić o tym wnioskodawcę pisemnie. Podobnie winien zachować się organ, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje wydanie decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu, bądź w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 w sytuacji, gdy ma do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei, formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu ( por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie, jak wynika to z odpowiedzi na skargę i dokumentów dołączonych do akt, Sekretarz Gminy M. działając z upoważnienia Wójta Gminy M. drogą mailową w dniu 18 października 2012r. udzieliła J. B. odpowiedzi na zadane w dniu 5 września 2012r. zapytanie o udostępnienie danych osobowych redaktora naczelnego "Wieści z Gminy" w ten sposób, iż poinformowała, że odpowiedź na zadane pytanie została udzielona w dniu 7 października 2010r. i jest wiążąca. Z kolei z dołączonego wydruku korespondencji elektronicznej miedzy stronami z dnia 7 października 2010r. wynika, że w odpowiedzi na zapytanie J. B. o dane osobowe redaktora naczelnego "Wieści z Gminy", wskazano, że "(...) skład zespołu redakcyjnego podany jest na stopce numeru. Podstawą prawną do wydawania "Wieści z Gminy" jest ustawa z dnia 26 stycznia 1984r. Prawo prasowe ( Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm. )". W ocenie sądu jednak, wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, zgodzić należy się ze skarżącym, że przytoczona informacja nie stanowi odpowiedzi na jego konkretne i jasne zapytanie o dane osobowe redaktora naczelnego pisma, a jedynie informuje o składzie osobowym zespołu redakcyjnego, co nie było w ogóle przedmiotem zapytania. Tym samym za zasadne uznać należy twierdzenie o bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. Zauważyć przy tym należy, że z informacji zawartych w mailach przesłanych do skarżącego wynika, że gminna gazeta wydawana jest zgodnie z przepisami prawa prasowego. Natomiast art. 27 ust. 1 pkt 2 Prawa prasowego stanowi, iż na każdym egzemplarzu druków periodycznych, serwisów agencyjnych oraz innych podobnych druków prasowych należy w widocznym i zwyczajowo przyjętym miejscu podać adres redakcji oraz imię i nazwisko redaktora naczelnego. Niespornym wydaje się, że te dane nie figurują w tzw. stopce redakcyjnej, co dokumentuje dołączony do akt sprawy egzemplarz pisma "Wieści z Gminy". Zdaniem sądu, analiza dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wskazuje, że co do żądania strony organ pozostał w bezczynności, bowiem nie jest załatwieniem sprawy, poinformowanie czynnością materialno – techniczną o kwestiach nie będących w ogóle przedmiotem zapytania. Podkreślenia przy tym wymaga, że sąd stwierdzając bezczynność organu, nie przesądza w jaki sposób wniosek strony powinien być załatwiony, bowiem ta kwestia należy do organu, a dopiero sposób załatwienia może podlegać w dalszej kolejności ocenie sądu. Organ winien odnieść się więc do konkretnego żądania skarżącego w zakresie udzielenia informacji publicznej zawartego we wniosku z dnia 5 września 2012r. Wobec powyższego należało uwzględnić skargę, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 zd 1 P.p.s.a. i tym samym zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie. Odnosząc się również do treści skargi stwierdzić należy, że sąd nie orzeka w trybie art. 38 K.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. j.m.