II SAB/Łd 140/12

Dnia 30 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant pomocnik sekretarza sądowego Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi T. W. i J. W. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta w D. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji 1. zobowiązuje Burmistrza Gminy i Miasta w D. do załatwienia sprawy z wniosku J. W. i T. W. z dnia 17 listopada 2009 roku w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza solidarnie na rzecz J. W. i T. W. od Burmistrza Gminy i Miasta w D. kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 5 listopada 2012r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga T. i J. W. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta D. w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie Burmistrza do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący przedstawili stan fatyczny sprawy, z którego wynika, iż w dniu 17 listopada 2009r. wystąpili o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki ewidencyjnej nr 296 w miejscowości D. Po pięciu miesiącach od dnia złożenia wniosku, w dniu [...] Burmistrz Gminy i Miasta D. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy i w ocenie strony uczynił to z uchybieniem terminów ustawowych. Nawet bowiem zakładając, iż sprawa jest szczególnie skomplikowana to organ miał 60 dni, niewątpliwie zaś i tego terminu nie dochował, nadto nie powiadomił strony o zwłoce, jej przyczynach i nowej dacie załatwienia sprawy. Następnie w dniu [...] organ II instancji uchylił decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W dniu [...] organ I instancji wydał kolejną decyzję, przy czym, jak zauważają skarżący, znowu czekali na nią trzy i pół miesiąca i znowu nie zostali powiadomienia o przyczynach zwłoki. Kolejną decyzją z dnia [...] organ II instancji ponownie uchylił decyzję Burmistrza Gminy i Miasta D. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W maju 2011 roku skarżący otrzymali wezwanie do uzupełnienia wniosku z dnia 17 listopada 2009r. o mapę sytuacyjno-wysokościową oraz wypis z rejestru gruntów dla działek ewidencyjnych z obszaru analizy. W dniu 19 lipca 2011r. strona otrzymała pismo o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania i w dniu 27 września 2011r. kolejne pismo – postanowienie o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. W dniu 3 października 2011r. skarżący, mając na uwadze uregulowanie art. 37 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako k.p.a.), złożyli do organu II instancji zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 20 listopada 2011r. W dniu [...] organ wydał kolejną decyzję ustalającą warunki zabudowy, od której skarżący odwołali się i decyzją z dnia [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzję tę skarżący zakwestionowali w drodze skargi do sądu administracyjnego, który wyrokiem z dnia 15 maja 2012r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji (sygn.akt II SA/Łd 200/12). W toku nowego postępowania pierwszoinstancyjnego, pismem z dnia 23 lipca 2012r. organ I instancji wezwał skarżących do uzupełnienia wniosku z listopada 2009 roku, co strona uczyniła w dniu 30 lipca 2012r. W dniu 8 sierpnia 2012r. strona skarżąca ponownie złożyła do organu II instancji zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ I instancji. Pismem z dnia 14 sierpnia 2012r. organ I instancji ponownie wezwał skarżących do uzupełnienia wniosku z listopada 2009 roku, co strona uczyniła w dniu 22 sierpnia 2012r. Postanowieniem z dnia [...] organ II instancji uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył organowi I instancji termin załatwienia sprawy do dnia 20 października 2012r. Kończąc skarżący podkreślili, iż organ I instancji nie wydał stosowanego aktu, zatem naruszył art. 8, art. 12 §1 i art. 35 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego a zasadność sformułowanych zarzutów znajduje potwierdzenie w wykształconym stanowisku sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta D. uznał skargę za nieuzasadnioną, wskazując, iż w dniu 24 października 2012r. skarżący otrzymali ponowny projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zostali poinformowani o możliwości wnoszenia zastrzeżeń i uwag. Dodał, iż do terminów załatwienia sprawy organ nie dolicza okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy przedmiotowa skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest zatem złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). I dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność danego organu, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpali skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 k.p.a., bowiem pismem z dnia 8 sierpnia 2012r. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z zażaleniem na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta D. w przedmiotowej sprawie. Warto zauważyć, iż bez znaczenia pozostaje, iż skarga do Sądu została złożona 31 października 2012 roku, bowiem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje terminów wnoszenia skarg na bezczynność postępowania, wprowadzając jedynie wymóg wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. Po wtóre wyjaśnić należy, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07 - publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Reasumując, rozpatrując skargę na bezczynność sąd ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż jak już zostało wskazane, stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). W przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie powyższych terminów, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). Ocena, czy wystarczającym sposobem reakcji na opóźnienie jest tylko zawiadomienie stron o przeszkodach (art. 36 k.p.a.), czy też występuje konieczność podjęcia innych działań procesowych, należy do organu, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uchylanie się od nakazanych prawem działań podlega ocenie z punktu widzenia pozostawania w bezczynności. Sąd zobowiązany jest bowiem do stwierdzenia bezczynności nie tylko w przypadku niedotrzymania terminów określonych w art. 35 K.p.a., ale i w sytuacji przedłużającego się prowadzenia postępowania, w którym organ nie podejmuje żadnych działań procesowych, w tym nie informuje stron o powodach opóźnienia i nie wykorzystuje dostępnych instytucji procesowych. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na konieczność zapewnienia realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), przejawiającej się w obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Dalej wskazać trzeba, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 §1 k.p.a.), przy czym Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza zakończenie wszczętego postępowania wyłącznie w formie decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1994r., SAB/Wr 31/93, publ.: ONSA 1995/1/29; wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2001r., I SA 2046/99; publ.: LEX nr 54126). W związku z tym postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia wniosku, uzupełnienia materiału dowodowego czy informacja o możliwości wypowiedzenia się w zakresie przesłanego projektu decyzji nie sposób uznać za załatwienie sprawy w rozumieniu art. 35 k.p.a. W świetle powyższego, przypomnieć trzeba, iż T. W. i J. W. sformułowali zarzut bezczynności Burmistrza Gminy i Miasta w D., który nie załatwił wniosku z dnia 17 listopada 2009r. o ustalenie warunków zabudowy, w sposób wynikający z obowiązujących przepisów. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż pismem z dnia 8 sierpnia 2012r. skarżący złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie przez organ i instancji sprawy w terminie. Organ II instancji uznając zażalenie skarżących za w pełni uzasadnione wyznaczył organowi I instancji termin załatwienia sprawy do dnia 20 października 2012r. W odpowiedzi na skargę wyjaśnił jedynie, iż obecnie prowadzone jest postępowanie w sprawie, a do terminów załatwienia sprawy organ nie dolicza okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. Dodał, iż w dniu 24 października 2012r. skarżący otrzymali ponowny projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy przygotowany z uwzględnieniem ich zastrzeżeń złożonych do pierwotnego projektu decyzji i zostali poinformowani o możliwości wnoszenia zastrzeżeń do projektu. W następstwie swych dalszych działań, do dnia rozpoznania niniejszej skargi organ I instancji nie załatwił wniosku z listopada 2009 roku. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości zasadność zarzutu skargi, że organ I instancji pozostaje bezczynny, gdyż w istocie wniosek skarżących z dnia 17 listopada 2009r. nadal nie został załatwiony. Lektura akt administracyjnych wskazuje, iż począwszy od listopada 2009 roku organ I instancji dopuszczał się nieterminowego załatwienia prawy, gdyż nawet gdy wydał decyzję co do istoty sprawy, czynił to z naruszeniem art. 35 k.p.a.. Jednocześnie w żadnym przypadku przekroczenia tych terminów nie powiadamiał stron o przyczynach opóźnienia i terminie załatwienia sprawy. Skarżący dwukrotnie występowali do organu II instancji z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie i organ odwoławczy dwukrotnie uznawał zażalenia za zasadne. Przy czym, organ I instancji dochował jedynie terminu załatwienia sprawy określonego w pierwszym postanowieniu, z dnia [...]. Drugim aktem, z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło organowi I instancji termin załatwienia sprawy do dnia 20 października 2012r., który niewątpliwie nie został przez organ I instancji dotrzymany. Przy czym, jak już zostało wskazane, przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy nie zwalniają organu od podejmowania czynności procesowych, w szczególności stosowania obligatoryjnych instytucji procesowych przewidzianych w k.p.a., jak też niedopuszczalne jest w takiej sytuacji pozostawienie strony w niewiedzy, co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia sprawy. Obowiązkiem organu jest poszukiwanie rozwiązań proceduralnych, usuwających przeszkody w wydaniu decyzji kończącej postępowanie lub stosowanie innych rozwiązań przewidzianych prawem, które pozwolą ująć w odpowiednie ramy prawne okres oczekiwania na wydanie decyzji. Bezwzględnie natomiast organ powinien informować strony o przyczynach opóźnienia. Fakt skomplikowanego charakteru sprawy i przeprowadzenia czasochłonnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie zwalnia organu administracji z obowiązku stosowania się do przepisów art. 36 k.p.a. Zgodnie bowiem z § 1 powołanego artykułu o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Innymi słowy w przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie terminów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego albo przepisów szczególnych, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt postępowania administracyjnego wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia. Powtórzyć trzeba, iż dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu (zob. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 p.p.s.a. wyznaczył organowi termin 1 miesiąca, liczony od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżących z dnia 17 listopada 2009r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. LS